從政策網(wǎng)絡(luò)視角看我國(guó)保障性住房政策

陳丹妮

我國(guó)保障性住房政策建設(shè)相對(duì)落后，未能成為解決低收入人群住房困難的重要惠民政策。可見(jiàn)，由于政策的各收益主體的立場(chǎng)和價(jià)值觀不同，其相互影響從而導(dǎo)致政策實(shí)施的結(jié)果與初衷發(fā)生偏離，出現(xiàn)諸多問(wèn)題。因此，借助政策網(wǎng)絡(luò)理論，關(guān)注我國(guó)在保障性住房建設(shè)中存在的問(wèn)題,分析各政策收益主體利益博弈，提出針對(duì)當(dāng)前保障性住房領(lǐng)域問(wèn)題相關(guān)建議，這對(duì)各項(xiàng)住房政策的有效落實(shí)和完善“安居工程”的系統(tǒng)構(gòu)建都具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、 政策網(wǎng)絡(luò)理論介紹

將網(wǎng)絡(luò)理論引入政治學(xué)和公共政策學(xué)，形成一種分析概念和框架就是政策網(wǎng)絡(luò)理論。這一理論指出，政策過(guò)程依賴許多主體所形成的網(wǎng)絡(luò)，用以分析政策過(guò)程中主體之間的互動(dòng)關(guān)系，各種政策主體參加網(wǎng)絡(luò)的原因和理?yè)?jù)包括交流信息和意見(jiàn)、交換資源、結(jié)盟、追求權(quán)力及利益協(xié)調(diào)的需要。隨著改革開(kāi)放的深入，中國(guó)利益格局日益多元化、復(fù)雜化，吸納各利益群體參與政策的決策和執(zhí)行過(guò)程是政策得以實(shí)施的基礎(chǔ)。各主體在追求自身利益的過(guò)程中參與到特定的政策領(lǐng)域或者政策子系統(tǒng)中，逐漸形成各種不同功能、不同結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)。這些政策網(wǎng)絡(luò)會(huì)對(duì)政策決策、執(zhí)行以及政策的最終結(jié)果發(fā)揮很大影響。

在構(gòu)建保障型住房政策中，政策網(wǎng)絡(luò)理論作為有效工具與途徑考察住房領(lǐng)域分析各個(gè)政策主體利益關(guān)系和所構(gòu)成的格局及它們之間相互影響相互作用，對(duì)理解我國(guó)保障性住房政策中存在的問(wèn)題以及如何改進(jìn)有著重要作用。

二、當(dāng)前我國(guó)保障性住房政策的主要問(wèn)題

（1）保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高

保障性住房建造標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)落實(shí)到“保障”，可目前為了滿足政績(jī)變現(xiàn)，忽略了保障房中強(qiáng)調(diào)的“經(jīng)濟(jì)”“適用”標(biāo)準(zhǔn), 一度出現(xiàn)超大面積，豪華裝修保障房。標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高,勢(shì)必造成造價(jià)過(guò)高, 難以滿足低收入家庭消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 失去保障房的意義, 降低保障房的供給, 加劇房源緊張局面。

（2）準(zhǔn)入機(jī)制不清晰

當(dāng)前的保障性住房類型主要有經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、兩限房和公共租賃房。但各類型保障房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)不清晰，住房保障對(duì)象規(guī)定欠清晰, 過(guò)度保障和保障不足并存, 出現(xiàn)了租不到、買不起或買不到也買不起的“夾心層家庭”。

(3)法制建設(shè)及保障滯后

我國(guó)保障性住房政策改革中,政府的保障性住房政策法律權(quán)威性不夠, 強(qiáng)制性力度不足，保障條例不完善，市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出機(jī)制不明確，使得保障性住房在定位、申請(qǐng)、取得上的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有準(zhǔn)確界定。

（4）資金融資困難

目前我國(guó)建設(shè)保障性住房的資金主要來(lái)源是政府財(cái)政撥款及銀行融資。政府作為經(jīng)紀(jì)人，資金來(lái)源單一及收益的有限性導(dǎo)致了地方政府的趨利性受阻，因此地方政府投資建設(shè)保障性住房熱情度不高，這是保障性住房建設(shè)緩慢的根本原因。此外，住房政策不穩(wěn)定，房地產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，銀行對(duì)房產(chǎn)信貸也有所保留。

三、打開(kāi)保障性住房政策的封閉網(wǎng)絡(luò)

目前我國(guó)保障性住房領(lǐng)域中各種主體相互影響，國(guó)家發(fā)改委—地方政府—房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商—金融機(jī)構(gòu)—百姓這種政策網(wǎng)絡(luò)固化所帶來(lái)利益取向日益固化，很大程度上影響著政策過(guò)程和結(jié)果。要發(fā)揮保障性住房政策的正能量，社會(huì)保障部門和其所代表的社會(huì)群體必須加入到住房政策中來(lái)，這就需要打破這種既有的封閉性的保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)。

（1）開(kāi)發(fā)模式多樣化，政府、市場(chǎng)和社會(huì)齊努力

借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，政府對(duì)這些組織的社會(huì)保障性住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng)、稅收等方面予以優(yōu)惠，吸納更多政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、社會(huì)組織合作開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)保障性住房量的提高。打破房地產(chǎn)業(yè)的壟斷性，鼓勵(lì)大量開(kāi)發(fā)保障性住房。

（2）完善地方政府激勵(lì)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)把GDP的增長(zhǎng)作為對(duì)地方政績(jī)的考核使地方政府價(jià)值觀發(fā)生扭曲，使得社會(huì)貧富差距拉大，最終影響社會(huì)穩(wěn)定。將保障性住房的建設(shè)與管理納入地方政府政績(jī)考核，地方政府在決策時(shí)才有提供保障性住房的動(dòng)力，這樣不僅能夠滿足人民住房需求，保障民生，更能促進(jìn)地方建筑業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)形成良性循環(huán)地增長(zhǎng)。

（3）開(kāi)拓多元融資渠道和金融工具

近期施行的資產(chǎn)證劵化（ABS）尤其是住房證劵化是一種很好的嘗試。這使得大眾投資者有機(jī)會(huì)參與住房領(lǐng)域的社會(huì)投資和決策，從而間接地參與到住房政策過(guò)程。這種更多的社會(huì)主體得以參與到住房政策網(wǎng)絡(luò)中來(lái)，從而有利于推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。

其次，為了吸引銀行理性地參與投資當(dāng)中，面向低收入的廉租房，無(wú)論是開(kāi)發(fā)建設(shè)還是租金補(bǔ)貼，都應(yīng)形成政府財(cái)政資金為主、社會(huì)資金為輔的融資機(jī)制以及保障社會(huì)資金融資機(jī)制，減少金融機(jī)構(gòu)的融資風(fēng)險(xiǎn)。

（4）完善政策與法律法規(guī)體系

結(jié)合現(xiàn)今國(guó)情和各地方發(fā)展的實(shí)際, 在完善政策的基礎(chǔ)上, 將保障性住房建設(shè)納人法制化建設(shè)的軌道, 保證政策的權(quán)威性和有效性。從法律法規(guī)上規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)、保障對(duì)象、資金來(lái)源、管理機(jī)構(gòu)以及對(duì)騙取保障優(yōu)惠等違法行為的懲處辦法, 初步實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)的有法可依，同時(shí)建立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理, 以確保各項(xiàng)政策法規(guī)的落實(shí)。

落實(shí)保障型住房政策，實(shí)現(xiàn)居者有其屋，是構(gòu)建和諧社會(huì)、幸福城市的必要保障。打破固化的政策網(wǎng)絡(luò)，讓更多的利益主題參與到保障性住房的建設(shè)中是時(shí)代的要求也是構(gòu)建新型城市化的必要渠道。新型城市化中，保證性住房政策應(yīng)該是在思路上匯集更多主體的智慧，在行動(dòng)上匯集更多利益主體的努力，在資源上匯集更多渠道的幫助，唯有這樣才能同時(shí)解決保障性住房質(zhì)與量的需求，才能真正實(shí)現(xiàn)居者有其屋。