經濟安全視閾下的民間金融法律規制與監管

張凱

中國刑事警察學院青年教師科研計劃項目《新型傳銷犯罪的特點及偵防對策研究》階段性成果之一

[摘 要]以經濟安全為基本視閾，研究了我國二元經濟結構與民間金融的關系，研究了我國民間金融存在和發展的必要性和可能性，研究了民間金融發展對我國經濟發展的影響等問題，在此基礎上，對規范和引導我國民間金融健康發展提出了規制監管對策和建議。

[關鍵詞]經濟安全； 民間金融； 規制； 監管；

近年來，我國民間金融日漸活躍，在促進經濟發展中發揮了積極作用。但是，民間金融猶如一把雙刃劍，它在發揮促進經濟增長、支持民營企業融資和推進正規金融改革創新等積極作用的同時，也存在著干擾金融宏觀調控、易引發金融風險等方面的負面效應。同時，由于這些資金游離于監管體系之外，在一些地方出現了民間金融的無序發展，給金融和社會帶來了不穩定，尤其是一些不規范的民間金融活動，嚴重危害而影響了國家經濟安全。

一、民間金融的界定

民間金融（Informal Finance）也被界定為“非正規金融”，是指在政府批準并進行監管的金融活動（正規金融）之外所存在的游離于現行制度法規邊緣的金融行為。民間金融，就是為了民間經濟融通資金的所有非公有經濟成分的資金活動。

民間金融最簡單的形式為親友間的自由借貸。隨著市場開放程度的提高和經濟的不斷發展，傳統的簡單形式不足以滿足人們的需要，民間金融組織形式應運而生，甚至出現了專業化程度和機構化程度較高的民間金融形式，如“銀背”、合會、私募基金、錢莊、當鋪等多種形式。可見，民間金融作為一種自發的交易行為，其產生和發展必然存在內在規律。目前我國民間金融已有相當規模，從總體上來講，其對經濟發展產生了積極的影響。

民間金融一般具備如下幾個特征:

第一，民間金融是自發產生的，而不是由政府主導建立的。民間金融具有內生性，是一種內生金融，即它的產生、發展是經濟體本身所需要和催生的，是經濟中自發產生的金融活動。從交易活動的主體來看，交易的對手基本上是從正式金融部門得不到融資安排的經濟行為人，比如發生相互借貸行為的農民，創業企業獲得創業資本。因此，民間金融的內生性是其一個重要特征，為我們尋找其比較優勢提供了依據。

第二，交易對象不是被正式金融所認可的非標準化合同性的金融工具。

第三，正式的金融中介具有規范的機構和固定的經營場所，而目前的民間金融一般不具備這些特征。

第四，民間金融游離于金融監管體系之外，即沒有與之對應的成熟的金融監管制度。在我國，正規金融系統諸如銀行、保險、農村信用社等均已有較成熟的金融監管制度，在這范圍之外的經濟主體所從事的融資活動則很少受到金融監管，均屬于民間金融范疇。

二、我國民間金融發展存在的主要問題

我國民間金融發展歷史悠久，隨著市場開放程度的提高和經濟的不斷發展，傳統的簡單形式不足以滿足人們的需要，民間金融組織形式應運而生，甚至出現了專業化程度和機構化程度較高的民間金融形式，但是我國民間金融的發展存在的主要問題有以下幾個方面：

第一，民間金融管理無法可依。新中國成立以來，政府對民間金融經歷了由禁止、打擊、默認而不提倡到提出鼓勵、引導的過程，但目前我國缺乏相應的法律法規確認民間金融的合法地位，明確民間融資主體雙方的權利和義務、業務開展及監督管理等相關內容，民間金融的產權保護只能通過私人來提供，從而給社會帶來不安定因素。

第二，民間金融的發展具有投機性和區域局限性。民間金融流動具有隨意性、隱秘性，同時放貸人的出發點往往是追求高利，難免有較強的投機傾向。民間資本的關系型和地域性特征決定了民間金融帶有區域局限的特征，組織和經營活動范圍受區域限制，其難以運用現代化科學技術進行經營和管理創新，難以提高競爭力。同時，民間金融沒有自己的網絡系統，不便開展異地存取、轉賬結算、支付清算等業務。

第三，民間金融在一定程度上擾亂正常的金融和社會秩序。民間金融資源的融投資渠道處于隱蔽狀態，無法保證其運作的可持續性和合法性，在利益最大化的驅動下，很難避免其不為非法經濟活動和經濟組織所利用。民間借貸規避了由于收取借款利息產生的所得稅，造成國家稅收的流失。地下金融流量中的跨境流動資金，無論是對匯率，還是對國際收支的實際均衡都有一定的影響。由于民間金融組織的不規范性與資金運營過程中的高風險，容易出現經濟糾紛和金融詐騙，民間金融的存款安全性也得不到保障，既影響資金市場的有序運作，也易引起社會不穩定。

第四，民間金融給國家宏觀調控帶來困難。民間金融作為自發性金融，一般只注重市場需求和自身效益，其發展容易違背國家產業政策，也容易對國家金融宏觀調控帶來沖擊，同時，由于大量的閑置資金從銀行流出，造成金融信號失真，干擾了中央銀行對社會信用總量的監測，從而嚴重影響宏觀調控目標的實現。

第五，民間金融無序發展對正規金融機構產生負面影響。民間借貸無序發展在一定程度上對農村信用社和經濟發展落后地區商業銀行的存款來源產生極大沖擊，對正規金融機構的資產業務構成競爭威脅，其產生的風險很有可能導致正規金融部分信貸資金被異化。一些放債人一方面在銀行貸款，另一方面向外放債，使得一部分低息的銀行貸款變相成為高息的民間借貸。這部分民間借貸具有較強的隱匿性，一旦資金鏈斷裂，民間借貸的風險將轉嫁到銀行業金融機構，很可能引發系統性風險。

三、我國民間金融規制與監管缺陷

國家對于民間金融的規制出臺了很多法律、法規，但是近年來出現的很多案件，揭示了民間金融監管的缺陷：

第一，缺乏確認民間金融合法地位的法律法規。作為誘致性制度變遷的產物，我國民間金融活動缺乏法律和政策依據。目前，我國還沒有一部法律或法規來確立民間金融的合法地位，明確民間金融的交易主體及民間金融參與各方的權利和義務，民間金融還未獲得國民待遇，從而注定了民間金融的發展還存在著制度障礙。

第二，缺乏相應的機構設置、撤并制度。目前的民間金融實際上是以個人信用為基礎的、沒有得到國家法律認可的、尚未納入政府監管范圍的金融形式，缺乏有關民間金融機構設置、撤并等方面的制度，從而導致民間金融魚龍混雜。

第三，缺乏相應的風險規避和安全保障制度。我國的民間金融大多缺乏正規的組織形式、良好的運作機制、有效的約束機制和風險控制機制，具有非正式、不規范、高風險等特征。隨著民間金融規模和范圍的不斷擴大、參與人數的增加，民間金融組織的血緣、地緣關系不斷被突破，風險不斷累積，大大降低了民間金融的安全性和效率。

第四，缺乏相應的監督管理制度。民間金融活動大部分在法律規定之外進行，因而主體的權利和義務關系很難得到法律的保障，缺乏有效的監督管理，對國家金融秩序容易產生不良的作用。

四、我國民間金融規制與監管對策

以國家經濟安全為主要視角，本文提出了規制和監管民間金融的相關對策體系。

1.完善相關法律制度，提供民間金融制度環境

首先，制訂認可和保護民間金融的法律制度。建議國家立法部門盡快制定《民間金融法》，賦予不同組織形式民間金融以法律地位，引導其從“地下”轉入“地上”，并通過法律保護合約雙方的正當權益，明確雙方的義務，促使其逐步走上契約化和規范化軌道。通過立法，界定民間借貸與非法融資，為民間借貸構筑一個合法的運作平臺。要設置民間借貸的禁止類條款，禁止為違反國家政策和法律法規的活動提供融資以及參加非法集資，否則不受法律保護。要規范民間借貸基本操作要素，規范抵押品的范圍，使其符合有關法律要求。同時，要給予小額貸款組織應有的法律地位。其次，建立合理的民間金融組織市場準入與退出制度。民營金融機構的市場準入路徑選擇應遵循自下而上，自小而大，符合經濟發展自身規律的原則，其機構設置和規模升級的基礎是具有自生能力的自我擴張，而不能是自上而下，多層級的政府推動型的分支機構設置模式。要降低市場準入門檻，在適當時機允許那些產權清晰、具有一定規模、財務制度比較健全、運營管理比較規范的民間金融機構自下而上地重新創建新的金融組織。再次，探索建立適合民間金融發展的監管機制。一是建議修訂《銀行業監督管理法》，明確銀行業監管部門在非法集資的認定、查處、取締等方面的職責，引導廣大中小企業依法合規地向社會公開籌集資金。二是在更大范圍內建立有效的監測制度。建立監測通報系統，由當地人民銀行、銀行監管部門、發改委、統計局等部門定期開展調查和統計，及時監測轄內民間融資的總量、利率水平、資金來源及運用情況，對其業務特別是風險狀況進行有效監管，明確借貸主體、最高借貸額、利率水平，強化信息披露和風險提示，增強民間融資雙方的法制觀念、風險意識和自我保護能力。三是重視行業自律、社會監督（包括新聞媒體、社會輿論、群眾參與等）和市場約束的補充與配合。借鑒南非的經驗，用民間自律的方式來約束行為，對小額信貸實行登記管理。南非有《高利貸豁免法》，不管是組織還是個人，只要發放5000美元以下貸款，不管利率是多少，到小額貸款管理機構登記并按貸款額度的一定比例繳納費用，就屬于合法的借貸形式，既體現了資金的市場供求，也使民間借貸透明化，更有利于監管。

2.盡快建立存款保險制度體系

不論是民間借貸、各種標會、私人錢莊，還是民營銀行，都需要一定的保障機制來保障存款人的利益。這種機制就是存款保險制度。有人擔心，實行存款保險制度會造成民營銀行的道德風險，甚至是由經營好的銀行為經營差的銀行埋單。其實，只要進行科學的制度設計，這類問題是可以解決的。但如果沒有存款保險制度，存款人的利益無法保障，民營金融就發展不起來。存款保險制度其目的是保證存款人利益，并不是保證每個參與保險的金融機構都能不折不扣的得到補償。所以，金融機構一旦因主觀原因出現經營危機，保險機構有權要求其退出存款保險體系或由其他金融機構對其接管或兼并，把銀行經營不善引起的風險降到最低程度。

3.完善社會信用體系改善民間金融信用環境

首先，建立多元化的信用中介管理組織，加快全社會信用體系建設。建立多種類型的信用中介機構管理公司，如征信公司、貸款信用擔保公司等，為民間金融提供個人征信、法律咨詢和信用擔保服務，支持和引導民間金融借貸的規范化運作。同時，要加快全社會信用體系建設，積極發展企業和公民個人征信事業，通過建立完善的企業和個人信用檔案，擴大金融機構對企業和個人的信用狀況了解和掌握程度，完善征信管理和失信懲戒等機制，營造更加良好的金融信貸投放環境。鼓勵建立各種形式的農業信用擔保基金，并通過財政貼息或稅收優惠政策等予以支持，為農戶、農業企業融資提供擔保。其次，加大社會征信宣傳推廣力度。對中小企業以及民間金融機構大力宣揚誠信守法的現代信用文明。市場經濟在一定意義上說，就是信用經濟，信用已經成為市場交易的基本準則。在發展中小企業以及對民間金融進行制度創新中，加強信用建設同樣不可或缺。

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