關于建設國家煤炭應急儲備體系的思考與建議

文/蘭本軍

關于建設國家煤炭應急儲備體系的思考與建議

文/蘭本軍

我國是一個煤炭資源相對豐富的國家，煤炭在我國的一次能源消費中占近70％的比重，在國民經濟發展和人民生活中具有舉足輕重的地位。一旦煤炭供應緊張，或者出現短缺，就會給國民經濟發展和人民生活帶來嚴重影響，甚至危及社會安定。因此，保證煤炭供應平穩成為需要關注的重大問題之一。

通過對影響煤炭供應的因素及其發展趨勢入手進行分析，對2009～2010年冬季的煤炭供應緊張及應對經驗進行探討，對進一步建立和完善國家煤炭應急儲備體系提出政策建議。

一、影響煤炭供應的因素及其發展趨勢

1.交通運輸

我國煤炭資源主要分布在中西部，而消費地卻主要集中在東南部，北煤南運、西煤東輸是基本的運輸格局，加之我國國土遼闊，煤炭運距綿長，交通運輸始終是影響煤炭供應的非常重要的因素，常常會成為制約煤炭供應的瓶頸。其他因素對煤炭供應的影響也往往通過交通運輸的緊張表現出來。

今后一個時期，煤炭運力將處于相對偏緊但逐漸放緩的狀態。近期，鐵路運力還將比較緊張，但由于湖南、湖北等缺煤省份加大了利用水運的力度，有效彌補了鐵路運力的不足，保證了煤炭供需的基本平衡。近年來，隨著更多的鐵路新線投入運營，特別是煤炭專線的完工，煤炭運輸的緊張狀況將大大得到緩解。根據國家煤炭“十二五”發展規劃，到2015年全國煤炭鐵路運輸需求26億噸。考慮鐵路、港口、生產消費等環節的不均衡性，需要鐵路運力28～30億噸，可基本滿足煤炭運輸需要。水運方面，到2015年，北方港口海運一次下水量7.5億噸。考慮鐵路、港口、生產消費等環節的不均衡性，需下水能力8億噸，交通運輸規劃煤炭裝船能力8.3億噸，可適應煤炭下水需要。

2.宏觀經濟波動

一旦經濟發展速度過快，作為推動國民經濟發展的主要動力的煤炭供應，常常會顯得力不從心。在過去的30多年里，除少數年份外，我國經濟一直處于快速發展的時期，由于能源消費超前系數的影響，煤炭供應大多數時間都處于偏緊的狀態。加上鐵路、公路等基礎設施發展相對滯后，一些缺少煤炭資源，主要依靠外購，而經濟發展相對較快的地區，常常因為運力緊張、煤炭供應不足而出現拉閘限電的現象，影響經濟發展潛能的發揮。

當然，在經濟發展速度放緩的時候，也會出現煤炭供應過多、庫存過高的情況。近期以來，煤炭行業及與煤炭相關企業就正在經受著煤炭庫存過高的痛苦。由于國家宏觀調控措施效果顯現，經濟發展速度放緩，煤炭市場也持續疲軟，煤炭需求企業、港口的煤炭庫存不斷攀升。6月初，全國重點電廠的平均庫存達到27天用量，遠超發改委規定的15天用量庫存水平。

從國家經濟發展的指導思想看，我國經濟“十二五”期間乃至以后將進入以結構調整為主線的經濟發展時期，經濟發展速度將比過去的高速增長階段有所放緩。總體上看，過去高增長時期經常出現高峰時期煤炭供應短缺和拉閘限電現象將會進一步緩和。

3.煤炭產能

過去我國因為煤炭生產裝備水平落后，煤炭產能跟不上經濟發展的需要，造成供不應求的局面。近年來由于我國煤炭開采裝備技術水平的大幅提高，以及煤炭工業投資規模的持續增長，煤炭供給能力穩步提升，過去由于開采能力不足而造成的煤炭供給不足已經大大緩和。而且隨著碳減排壓力的增大，對煤炭的需求也會有所抑制。“十二五”期間，煤炭產能的增長完全能夠滿足煤炭需求的增長。

4.天氣、地質等自然災害

煤炭供應短缺，大范圍雨雪天氣也是重要的影響因素。雨雪天氣災害不只影響到煤炭的運輸，也影響到其他物資的運輸，會對國民經濟和人民生活造成全方位的影響，往往會造成公路、鐵路等運輸系統的全面緊張，尤以對電煤短缺的影響最為嚴重。而地震等地質災害由于影響范圍相對較小，一般不會對煤炭運輸造成太大影響。

上述影響因素中，對煤炭供應影響最為突然、最為嚴重、時間最長的因素就是天氣等自然災害。而自然災害因素中，比較地震、長時間大范圍的降雨以及大范圍雨雪冰凍災害三者，又以長時間、大范圍的雨雪冰凍災害為最。下面以2009～2010年冬季雨雪冰凍災害為例來分析其對煤炭供應的影響。

二、2009～2010年冬季雨雪冰凍災害對煤炭供應的影響及應對

1.災害分析

2009～2010年冬季長期低溫雨雪冰凍災害對我國煤炭供應帶來嚴重影響，其過程大致如下：最初是2009年11月9日至12日，北京、河北、山西、河南、山東等地普降暴雪，局部地區甚至是百年一遇，影響了這些地區的鐵路和公路運行，進而波及華中、華東、京津冀地區的煤炭供應；接著是2010年1月1日至6日我國大部分地區遭受寒潮襲擊，雨雪冰凍天氣進一步加劇，華中地區煤炭供應受到影響；2010年1月20日前后，由于長期低溫寒流，北方海冰災害（30年同期最為嚴重）導致港口封航，煤炭運輸船無法靠港，華東、華南地區的煤炭供應受到影響。

綜合分析，在此期間有三重因素造成煤炭供應的緊張：一是由于長時間的低溫天氣，供暖需求擴大了電力和煤炭的需求；二是雨雪冰凍天氣影響了鐵路和水運使煤炭運輸受阻；三是春節期間客運擠占了貨運的運力。

由于上述因素的共同作用，大部分直供電廠煤炭庫存急劇下降，低于國家發改委規定的15天存量，部分地區庫存低于7天的警戒線，安徽省的直供電廠平均庫存可用天數只有3天，拉閘限電的范圍不斷擴大。煤炭價格也隨之攀升，大部分地區煤炭價格每噸比災前上漲100元，局部地區煤炭價格每噸上漲達200元。

災害發生后，國務院及有關部委給予高度重視，2010年1月10日，鐵道部、交通部相繼開始組織煤炭緊急搶運。經過一系列緊鑼密鼓的部署，煤炭搶運工作取到了顯著成效，全國直供電廠存煤2728萬噸，比搶運前增加528萬噸，平均庫存可用天數達到11天，比搶運前增加2天。

2.應對啟示

一是災害發生突然且影響時間較長。從2009年11月9日至12日，北京、河北、山西、河南、山東等地發生暴雪，到2010年1月1日至6日中國大部分地區受寒潮襲擊，大部分地區降下大雪，部分地區出現30年一遇最低氣溫，時間長達50多天，北方海冰災害導致港口封航。在極端天氣長時間影響下會大范圍影響交通運輸，導致煤炭等物資供應緊張。

二是受災范圍廣。此次災害的范圍很大，呈現出明顯的區域性特點，先是華北發生大范圍雪災后，華中地區電煤庫存告急，稍晚是由于北方港口受雪冰封航而影響華東地區的煤炭供應。

三是必須多部門聯動才能應對。此次災害發生后，從最高領導層國務院到各部委都參與到應對行動當中，國務院、國家發改委在第一時間發出預警通知，經過鐵道和交通運輸主管部門部署和安排，煤炭搶運工作才得以進展順利。

2009～2010年冬季雨雪冰凍災害發生后，應對突發事件造成的煤炭供應短缺成為政府和有關研究機構共同關注的問題。2012年5月和2012年9月，國家發改委和財政部相繼下發了《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》《國家煤炭應急儲備財務管理暫行辦法》，國家煤炭應急儲備納入法制化、規范化管理的軌道。

三、對建立國家煤炭應急儲備的幾點建議

國家煤炭應急儲備工作十分復雜，既涉及國家發改委、財政部、交通部、鐵道部等多個部門，也涉及煤礦、港口、電廠、交通運輸等多個行業的眾多企業，更涉及采購、運輸儲備等多個環節。從2009～2010年冬季雨雪冰凍災害的嚴重影響和煤炭搶運工作經驗教訓來看，要達到有效儲備和及時應對突發事件的目的，保證煤炭的平穩供應，就必須建立和完善煤炭應急保障體系，做到權責明確、組織嚴密、反應及時、應對有力。

l.進一步完善煤炭應急儲備的有關法律法規，落實有關各方的責任和義務

要大力宣傳《中華人民共和國突發事件應對法》《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》等法律法規，使煤礦、電力企業、運輸企業等煤炭供應鏈上的有關各方明確自身所承擔的責任和義務。特別是要讓有關各方明白，在發生突發事件、煤炭供應短缺時，承擔起煤炭供應的職責不僅是一種經濟責任，更是一項嚴肅的政治任務。

2.建立從中央有關部委到企業的嚴密的煤炭應急儲備組織體系，以提高應急響應速度

煤炭從煤礦到電力企業，環節很多，涉及多個利益主體，其中包括承儲企業、鐵路局、港口、船公司、海事部門、質檢機構、用煤企業等，組織協調工作量很大，專業性很強。這需要從國家發改委、財政部、交通運輸部和鐵道部以及煤炭供應鏈上的所有企業形成一個嚴密的組織體系，明確各自的職責和行動方案，在突發事件發生時能夠及時應對。

運力保障程度及運輸組織煤炭應急保障的中心工作。就鐵道系統而言，目前仍然是政企一體化的體制，在發生突發事件時可以通過一紙命令完成應急動員，并提出強有力的應對措施。但就水路和公路系統來說，權力已經分散到各個企業當中，除中央和各省所屬的大型水運企業外，各個企業自成一體，互不相屬，需要更為強有力的組織，才把它們納入到煤炭應急保障體系之中。因此，必須設計運力應急保障預案，做好應急運力的組織或協調，建立應急運力保障體系，平時統一管理，應急時期統一調度，確保在應急狀態下這些運力能夠“調得動、用得上”。

3.建立國家煤炭應急儲備管理信息系統，對煤炭應急儲備進行有效監控，對突發事件進行快速預警

建立統一的國家煤炭應急儲備管理信息系統，為政府各有關部門和有關企業提供快速便捷的溝通平臺，是對煤炭應急儲備狀況進行實時管控的最有效的辦法，可以實現應急儲備信息的透明，消除管理盲點，保證信息的“及時性、真實性和準確性”，滿足國家相關部門對煤炭應急儲備的管理需要。其中，發改委和財政部可通過國家煤炭應急儲備管理信息系統及時、準確地了解全國煤炭應急儲備情況，做出收儲和動用決策；煤炭工業協會和國家電網公司可利用信息平臺，按照《辦法》要求，依據搜集、匯總的電煤生產、消耗、庫存信息，提出收儲和動用建議；省人民政府相關部門可利用信息平臺了解應急保供相關信息，協助領導科學決策，提出動用申請；承儲企業和承儲點也可依靠信息系統實現對儲備煤炭的科學、精細管理，落實國家煤炭應急儲備現場管理等工作任務。

特別是有突發事件時，可通過信息平臺在第一時間進行預警和動員，并采取相應的方案和措施。

4.建立社會化的煤炭應急儲備網絡，通過聯合庫存實現聯合保供，提高煤炭應急儲備的效率

《煤炭工業發展“十二五”規劃》提出要“加快建立全國煤炭應急儲備體系，提高應急保障能力”。將更多符合條件的港口、煤炭樞紐地企業納入到煤炭應急保障體系當中建立聯合庫存，是優化庫存規模、提高煤炭應急儲備能力和使用效率的有效途徑。按照現代物流理論，建立保障區域企業和儲備點聯合庫存，可以更加合理地確定庫存規模，降低總體庫存，減少資金占壓；有利于加速煤炭儲備的輪換節奏，減少儲備過程中煤炭的自燃損耗，增強對資源的有效利用；可以更加有效地利用這些企業的原有儲備場地和儲備設施，減少基建投入，節約基建成本。

總之，建立煤炭應急儲備體系，就要進一步完善立法，明確政府部門、煤炭供應鏈上的相關企業在煤炭應急儲備體系中的責任和義務；要建立從中央有關部委到企業的嚴密的煤炭應急儲備組織體系，提高應急反應速度；要建立國家煤炭應急儲備管理信息系統，對煤炭應急儲備實現快速預警和有效監控；要建立社會化的煤炭應急儲備網絡，通過聯合庫存實現聯合保供，提高煤炭應急儲備的效率”的政策建議。

（責任編輯：李元）

作者單位：（北京弘帆資訊有限公司）