稅收調控與江蘇縣域經濟發展方式轉變研究

摘 要：從縣域經濟角度來探討稅收調控與經濟發展方式轉變的關系和作用，并結合江蘇縣域經濟的發展現狀及特點進行深入分析，從而提出了完善現行稅制和制定合理稅收政策的對策建議。

關鍵詞：經濟發展方式；稅收；調控；縣域經濟；江蘇

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）04-0015-03

中國“十二五”規劃指出，以加快轉變經濟發展方式為主線，是推動科學發展的必由之路，是中國經濟社會領域的一場深刻變革，必須貫穿經濟社會發展的全過程和各領域。轉變經濟發展方式是一項戰略性工程，離不開各種政策手段的綜合運用，其中，稅收作為保證國家機器運轉的財力基礎和宏觀調控的重要工具，發揮著不可替代的作用。縣域經濟是銜接宏觀經濟與微觀經濟，連接農村經濟與城市經濟的重要紐帶。

一、稅收調控與縣域經濟發展方式轉變相關性分析

縣域經濟是一種行政區劃型經濟，是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域經濟。縣域經濟是繁榮農村經濟的重要保證，是小城鎮發展的重要基礎，是吸納農村富余勞動力轉移的主要渠道，是農民增收的重要途徑。以江蘇為例，改革開放以來，江蘇經濟長期處于全國的第一方陣，與縣域經濟率先崛起和相對發達密不可分。2009年末，江蘇共有縣級市26個，縣25個，全省縣域行政區劃面積7.69萬平方公里，占全省的74.7%；縣域總人口（戶籍人口）4 778萬，占全省的64.4%；地區生產總值18 538億元，占全省的53.4%；城鎮固定資產投資5 612億元，占全省39.3%；社會消費零售總額4 913.07億元，占全省的42.8%；進出口總額1 433億美元，占全省的42.3%，地方一般預算收入1 208億元，占全省的41.4%。由此可見，縣域經濟是國民經濟的基礎，抓好縣域經濟事關經濟發展大局。

（一）實現縣域經濟發展方式轉變依賴于稅收調控

稅收是國家調控宏觀經濟和微觀經濟發展不偏離軌道的手段，縣域經濟發展方式轉變依賴于稅收調控來實現。如稅收調控經濟運行的功能，可以充分作用于縣域經濟發展方式轉變的經濟發展速度的控制和質量保證上面；稅收調控資源配置的功能，可以充分作用于縣域經濟發展方式轉變的控制“三高”上面。

（二）縣域經濟發展方式轉變主導稅收調控

縣域經濟發展方式轉變就是不斷地調整驅動經濟增長的要素組合，包括產業結構、收入分配、居民生活以及城鄉結構、區域結構、資源利用、生態環境等方面。縣域經濟發展方式轉變是稅收調控的主導，稅收調控最終是服務于縣域經濟發展方式轉變的，如縣域經濟發展方式轉變的控制經濟發展速度、保證經濟發展質量和控制“三高”等目標就對調控收入分配的要求；又比如縣域經濟發展方式轉變要求適應經濟全球化趨勢就是對調控資源配置要求。

（三）縣域經濟發展方式轉變與稅收調控目的是相通的

稅收調控范圍的廣泛性對應縣域經濟發展方式轉變的全面性，稅收調控對象的針對性對應縣域經濟發展方式轉變的目的性，稅收調控的剛性對應縣域經濟發展方式轉變的柔性。從三個對應關系來看，二者的目的是相通的，如調控經濟運行與控制經濟發展速度和保證經濟發展質量的關系，又如調控資源配置與控制“三高”的關系等。二者的關系可以概括為相通、主導和依賴的關系。

二、從稅收的角度分析制約江蘇縣域經濟發展方式轉變的主要因素

稅收來源于經濟，江蘇縣域經濟的快速發展，給地方稅收帶來了充足的稅源。2009年，江蘇縣域地稅稅收收入總量突破700億元，總量為“十五”期末2005年的2.55倍，2005—2009年年均增收超過100億，年均增速26.4%，高出全省增幅3.1個百分點，其中，蘇南、蘇中、蘇北年均增長21.3%、31.3%、41.1%。縣域稅收占比由2005年的33%提升到2009年的36.3%。

（一）稅收增速與經濟增速長期倒掛，制約了縣域經濟的可持續增長

近年來，雖然江蘇縣域經濟與稅收均保持著較快增長，但稅收的增速明顯快于經濟的增速，也快于周邊縣域經濟的強省浙江和山東。2006—2009年，江蘇縣域GDP年均增幅為19.4%（現價），地方稅收年均增幅為26.4%，稅收增幅高于經濟增幅7個百分點，而同期浙江省縣域稅收年均增幅只有16.2%，山東省只有19.3%。其中蘇北五市的縣域稅收平均增幅高達38.3%，高出同期經濟增幅18.9個百分點。

由于產業結構、統計口徑等多方面因素，稅收增長在一定程度內高于經濟增長是合理的，比如從反映經濟稅收協調性的稅收彈性系數看，其系數在0.8~1.2之間應處在合理區間。但近五年江蘇縣域稅收對經濟增長的平均彈性為1.36，其中蘇北地區五年的平均彈性為2.05，說明這其中必然存在著非經濟自然增長因素。以增長最快的蘇北地區為例，由于其經濟基礎相對薄弱，地方財力規模偏小，縣鄉財政擔負著廣泛而重要的公共再分配職能，財政收支矛盾較為突出，部分縣（市）政府出于對自身利益的考慮或為滿足財政支出的需要，對地稅部門下達的稅收增幅偏高，加之單一的收入考核導向機制，導致稅收計劃與實際稅源相脫節，既加大地稅部門組織收入壓力，同時也使稅收計劃與依法組織收入的矛盾進一步突出。據調查，近年來蘇北地區大部分縣（市）政府下達的地稅稅收計劃增幅超過30%，少數縣（市）政府下達的稅收計劃增幅超過50%。稅收增長速度長期高于經濟增長速度，勢必不利于經濟的可持續增長。

（二）經濟發展不均衡，制約了縣域經濟實力的整體提升

雖然近年來江蘇縣域經濟總體保持了較快增長，但受自然條件、區位優勢和經濟基礎等諸多因素影響，三大區域的經濟發展還很不平衡，自南到北，梯度落差較大。從反映經濟綜合實力的地區生產總值看，2009年，全省蘇南、蘇中、蘇北三大區域縣域GDP比值為3.8∶1.7∶1，人均GDP比值為5.8∶3.3∶1，GDP排名前五位的蘇南四縣（市）總量超過了蘇北全部縣（市）的總量。從單體來看，強縣、弱縣間的差距極大。全省人均GDP最高的昆山市（68 420元/人）與最低的灌云縣（3749元/人）相差56倍；規模以上工業增加值最高的江陰市（251.2億元）與最低的東海縣（2.33億元）相差107倍。從三大區域稅收收入占比看，蘇南14個縣（市）稅收占比近六成（57.5%），而蘇中和蘇北37個縣（市）的稅收總量占比不足全省的50%，收入總量僅為蘇南的3/4，蘇南縣域稅收平均規模為29.36億元，分別為蘇中、蘇北的2.7倍、4.7倍，最高昆山市（80.76億元）與最低的洪澤縣（3.87億元）相差近20倍。全省縣域發展嚴重失衡，影響到縣域經濟的整體水平和綜合競爭力的進一步提升。

（三）經濟結構不盡合理，制約了縣域稅收持續穩定增長

現階段，江蘇縣域經濟雖然總體上已經進入工業化中后期，但與全省產業構成相比，縣域產業結構中第一產業的份額仍然較高。2009年，全省縣域第一產業增加值占縣域GDP的8.6%，高出全省平均水平2.5個百分點。目前全省仍有1/4左右的縣第一產業的占比高于20%，部分縣農業社會的特征仍比較明顯。由于第一產業比重偏高，2009年全省縣域地稅稅負為5.7%，低于全省近1個百分點。

從稅收的行業構成看，縣域稅收對建筑業、房地產業依賴過大。2009年，全省縣域稅收中建筑業和房地產業兩大行業占比為45%，高出全省兩大行業占比3個百分點，比山東高17個百分點、比浙江高10個百分點。其中：蘇北縣域稅收中兩大行業占比高達五成以上（54.3%），高出蘇南五市兩大行業占比14.3個百分點，兩大行業增收貢獻份額高達73.8%。可見，目前縣域稅收對建筑業和房地產業兩大投資拉動型產業依賴過大。

三、稅收促進江蘇縣域經濟發展方式轉變的對策建議

（一）完善結構調整的稅收優惠，加快縣域經濟轉型升級

1.完善促進現代農業發展的稅收政策。進一步扶持農民專業合作經濟組織的發展，強化科技對現代農業發展的支撐能力，帶動現代農業發展和農業產業化升級，促進農民增收。對于農民專業合作社從事農業生產、農產品流通、初加工，提供農業技術、信息、倉儲、培訓等服務收入，可全部免征增值稅、營業稅、所得稅，合作社成員取得的股息、紅利、盈利返還一律免征個人所得稅。農民購買農用生產資料，其中農機可由國家憑農民購買的增值稅專用發票直接退稅給農民或財政直補；對化肥、農藥，因面廣量小，退稅手續煩瑣，仍可繼續實行免稅，使農民真正得到實惠。適當降低最基本生活必需品的稅負，將農業產品、食用植物油、自來水、居民用煤炭制品、天然氣、煤氣、石油液化氣等老百姓基本生活必需品的增值稅稅率由現行的13%降至10%或10%以下，減輕醫藥物品的稅收負擔。

2.積極發展農村現代服務業。對開展政策性農業保險的保險機構，取得的保費收入免征營業稅；對開展農業質量和環保標準體系、農業支持和保護體系規劃、策劃、咨詢、服務的收入，免征營業稅；對以農家獨特的田園風光為依托，以綠色生態休閑為主題，以花園、果園、茶園從事生態旅游項目，在一定期限內減免營業稅和所得稅；將涉農服務免征營業稅政策，擴大到所有農業產前、產中、產后服務項目；對農村教育、文化基礎設施建設項目，給予長期減免營業稅和企業所得稅政策。

3.完善促進新興產業發展的稅收政策。現行企業所得稅制度中，新興產業領域的優惠手段較為單一，延期納稅、稅收抵免、加速折舊、再投資退稅等手段未得到充分應用。因此，應在現有制度的基礎上，充分使用上述手段。新興產業的有些資產更新換代非常快，甚至二三年就出現新產品，應放寬該類設備的折舊年限，規定可在更短時間內提取折舊。現行企業所得稅法缺乏關于再投資的優惠制度，為了鼓勵新興產業企業再投資，應作出這方面的規定。

（二）實行促進城鄉、區域經濟協調共進的稅收政策，推進平衡發展。

稅收政策促進城鄉、區域經濟平衡發展的基本思路是要在兼顧公平與效率的基礎上，主要通過稅收優惠機制，調節區域之間的資源配置，以獲得整體效益最大化。

1．引導優勢產業，統籌區域協調發展。首先，充分利用蘇北的資源稟賦優勢，運用稅收政策引導發展現代農業科技深加工，建設生態健康養殖基地、安全水產品養殖基地和海洋捕撈漁業及海產品深加工基地；重點發展濕地旅游、生態旅游、海島旅游和休閑度假旅游；集中建設石化、鋼鐵、造船、能源等臨港產業以及物流、配送、倉儲運輸等現代服務業，提高蘇北發展內生力。其次，運用稅收優惠政策扶持蘇南高薪技術企業發展，在蘇南形成高科技產業集群，促使蘇南產業升級。最后，加強蘇南、蘇北之間的產業轉移承接，加大勞動密集型企業向蘇北轉移，對產業轉移產生的投資成本差異，以財政補貼或者稅收減免的方式進行彌補，以進一步提高蘇北第二產業和第三產業占GDP的比重。

2.降低稅負，吸引生產要素參與新農村建設。實行對農村積極有效的減免政策，特別是中央稅的減免，真正體現國家的實際扶持。實行吸引投資的稅收政策，對投資于農村地區的企業，適當提高折舊率或折舊額，對外來投資者以來源于農村地區的稅后所得再投資于農村地區的，實行全額退稅的鼓勵政策。對吸引人才的專門補貼實行個人所得稅免稅優惠等。

3.放寬稅收管理權限和分成比例，促進農村自我積累和發展。在稅收管理權限和稅收分成比例方面，中央財政應給予農村地區地方財政更多的優惠，以促進農村地區的自我積累和自我發展。

（三）完善民生事業發展的稅收政策，保障和改善民生

1．完善扶持中小企業發展的稅收政策。中小企業作為活躍市場的基本力量，吸納了社會上大多數就業人員，成為縣域就業主陣地。為了鼓勵發展中小企業，建議推行差別稅率：在所得稅方面，根據納稅人的效益規模或者企業規模實施不同的稅率，規模大的適用基準稅率，規模小的適用優惠稅率；實施所得稅累進稅率，對企業利潤水平低的實施較低的稅率。在流轉稅方面，按企業的規模實行差別稅率，規模小的實行較低的稅率。規定起征點，對所得稅或者流轉稅規定起征點，在起征點以下的不征稅。

2．加大促進就業的稅收優惠力度。稅收應加大支持促進就業創業的力度，落實并延續已有的稅收優惠政策。適當優化增值稅和營業稅的征收政策，如可以對增值稅和營業稅的起征點適當提高或者將增值稅納稅人中的小規模納稅人從增值稅制中淡出，降低增值稅征管成本；進一步降低中小企業中的微利企業所得稅稅負，支持中小企業發展，可以采取的措施如將現行小型微利企業所得稅優惠政策規定的年應納稅所得額低于3萬元標準放寬到低于5萬元或低于10萬元的標準，或者對小型微利企業的所得稅一律降至10％，以照顧微利企業，促進就業；統籌城鄉就業，將農民工返鄉創業納入政策扶持范圍，對返鄉農民工自謀職業從事個體經營的，可比照下崗失業人員再就業政策給予稅收優惠。

（四）構建綠色稅制，促進資源和環境保護

1．調整資源稅。一是要適當擴大資源稅的征稅范圍，廣義的資源概念不限于礦產，還應包括水、森林、草原、灘涂等。二是要對部分資源品種改變計征方式，首先可對原油、天然氣、煤炭由從量計征改為從價計征。2010年6月1日，中國率先在新疆進行資源稅改革試點，對新疆石油、天然氣由從量計征改為從價計征，稅率為5%。建議在新疆試點工作的基礎上，條件成熟時逐步擴大到全國范圍內推行。三是要適當提高資源稅稅負，現行資源稅稅負是多年以前制定的，隨著資源價格不斷上漲，目前稅負明顯偏低，難以起到有效的調節作用。

2．開征環境保護稅。在費改稅的基礎上，推動環境稅立法，重點考慮對污水排放、碳排放、二氧化硫排放征收。污水排放屬于費改稅，同時相應考慮設立碳稅、硫稅稅目，擇機進行開征。碳稅，是二氧化碳排放稅的簡稱，是針對化石燃料使用征收的稅，旨在減少化石燃料消耗和二氧化碳排放。碳稅開征已成為中國減緩國內外壓力的需要，有利于中國樹立負責任的國際形象，它對于經濟發展方式的轉變和產業結構調整優化具有重要作用，也是完善中國環境稅制的客觀需要。

3．完善消費稅。消費稅是中央稅，具有宏觀調控的功能。但中國消費稅名不副實，主要是在生產環節對企業征收，對消費者而言，屬于隱性稅收，調控功能被隱蔽和弱化了，應進一步完善消費稅政策。將消費稅政策逐步顯性化。消費稅是價外稅，對消費者征收，就能起到明顯的獎懲作用。中國消費稅對企業征收，一提高消費稅，企業就會漲價，消費稅對企業行為的調節就會弱化。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒[K].北京：中國統計出版社，2010.

[2] 梁東黎.宏觀經濟學[M].南京：南京大學出版社，2008.

[3] 王書瑤.賦稅導論(簡本)[M].北京：中國稅務出版社，2008.

[4] 湯貢亮.中國稅收發展報告(2009/2010)[M].北京：中國稅務出版社，2010.

[5] 歐陽坤，許文.促進中國服務業發展的稅收政策研究[J].稅務研究，2009，(4).

[6] 匡小平，吳智峰.中國收入差距過大原因及財稅調節對策[J].稅務研究，2009，(2).

[7] 廈門市國家稅務局課題組.加快經濟發展方式轉變的稅收政策探討[J].稅務研究，2010，(10).

[8] 叢明.建立和完善促進經濟發展方式轉變的稅制與稅收政策的路徑分析[J].涉外稅務，2010，(9).

[9] 鄭新立.轉變經濟發展方式是刻不容緩的戰略任務[J].宏觀經濟論壇，2010，(18).

[10] 秦興方，汪橋紅.轉變江蘇縣域經濟發展方式的路徑與制度安排[J].揚州大學學報：人文社會科學版，2010，(6).

[11] 吳正林.江蘇縣域經濟：發展趨勢與現實選擇[J].經濟探討，2010，(11).

[12] 蔡經英，朱延松，魏濤.稅收對國民收入分配的調控問題研究[J].稅務研究，2009，(12).[責任編輯 吳高君]