公民網絡參與公共政策制定的影響和對策分析

摘 要：公民參與政府公共政策的制定是公共政策科學化合民主化的客觀要求。互聯網的飛速發展為公民參與公共政策制定提供了一種全新的、便捷的和有效的途徑。互聯網所具有的即時性、開放性、互動性、信息的密集性和輿論聚集性等特點為公共政策的制定帶來了一定的積極影響，同時消極的影響也是不容忽視的。分析了公民網絡參與公共政策制定存在的現實問題，并針對問題提出了相應的對策。

關鍵詞：公共政策制定；公民；網絡參與；積極影響；對策

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）04-0267-02

一、公共政策與公民網絡參與的界定

目前為止，國內外學者關于公共政策的定義不盡相同。政治家戴維·伊斯頓認為，“公共政策是對全社會價值的權威性分配”；托馬斯·戴伊認為，“公共政策是涉及大量人力和資源或關系到很多人的政府決定”；安德森定義為：“公共政策是一個有目的的活動過程，是由政府機關或政府官員制定的政策”。本文綜合各權威專家的觀點，認為，公共政策是以政府為主的公共機構為確保社會朝著政治統治所確定的方向發展，通過廣泛的參與和連續的抉擇以及具體實施而產生效果的途徑，利用公共資源，達到解決社會公共問題，平衡協調社會公眾利益目的的公共管理過程。其中，公民參與是保證公共政策科學、合理、有效的必然要求。而公民網絡參與公共政策制定可以理解為，公民利用互聯網技術，通過電子公告、新聞評論、博客、網上論壇等多種形式參與公共政策問題的界定、方案的抉擇、政策合法化、政策評估的過程，或者簡單講就是公民利用網絡參與政治、政策活動的過程。

二、公民網絡參與對公共政策制定的影響

（一）積極影響

1.公民網絡參與促進社會公共問題向政策問題的轉化。公共政策制定的首要環節是，社會問題向政策問題的轉化。實現這一轉化，一方面需要社會公共問題能夠反映公眾的普遍意愿并廣泛傳播；另一方面需要政府認識到解決此類社會問題的必要性，并將該問題列入政策議程。社會公共問題轉化為政策問題是政策議程建立的關鍵一步，而網絡輿論的迅速傳播能夠加速這一步驟的實現。網絡輿論傳播速度快、傳播范圍廣、影響力強能夠吸引政府的注意力；網絡的交互性也有利于政府與公民的溝通，從而使政府準確地了解民意。公眾關注的事件通過網絡迅速的傳播，更快地傳達到政府政策制定部門，政府迫于公眾壓力會及時將某一問題提到政策工作議程上。總之，網絡輿論能夠有效地加速社會問題向政策問題的轉化，推動公共政策制定的過程。

2.公民網絡參與促進政府決策的科學性。公共政策制定的最終目標是實現公共政策最優化，最大限度地滿足公眾的需求，決策部門只有在了解民情、民意的基礎上作出的決策才可能具有科學性和可行性，因此政策方案的制定和選擇必須要有充足的信息，掌握足夠的客觀真實的信息是決策者進行有效政策制定的前提和基礎。互聯網在信息量、傳播速度、傳播范圍方面所具有的優勢是普通媒體無法比擬的，公民通過網絡參與可以使決策者在較短的時間內獲得決策所需要的大量詳盡的一手材料，并以此為依據制定政策方案。

3.公民網絡參與降低政策執行的成本。政策執行是實現公共利益分配和落實的直接途徑，也是衡量政策效果的重要環節。政策執行反映的是廣大人民群眾的公共利益訴求及其實現過程，因此要想使得某項政策能夠更順利有效的執行，就需要使公眾了解政策制定的初衷，接受和支持該項政策。公民的網絡參與正是公眾通過互聯網這一平臺表達自己意愿的過程，也可以是政府采集民意、宣傳政策的渠道。由此政府可以減少政策執行過程中的阻礙因素，降低政策執行的成本。

4.公民網絡參與利于政策的評估和調整。政府出臺的每一項公共政策都要經過理論的評估和時間的不斷檢驗。公共政策必需不斷契合社會發展的需要，在實踐中不斷調整、完善。公共政策執行過程中反饋回來的執行情況和實踐經驗，是公共政策評估和政策調整的重要信息來源和理論依據。公眾網絡參與形成的強大輿論和網絡民意為政策制定者提供了豐富的有關政策執行情況的信息，并能快速地反饋給政策制定者，這樣促使政策制定者適時調整不合時宜、無效的公共政策，有效實現公共政策目標。

（二）消極影響

1.“數字鴻溝”導致網絡民意的局限性。信息社會中，由于人們在獲取信息的能力和條件上的差異，出現了社會信息分化現象，而信息自身的特性又加劇了信息富有者與信息貧窮者之間的分化。由于個體對技術資源掌握情況不同，對計算機的認識水平和使用水平的差距，決定了人們通過計算機信息技術獲取信息能力的不平等，由此在表達自身利益相關愿望時候存在落差。部分擁有資源優勢的人利用網絡更多地表達自身的利益愿望，從而影響政府決策，使得政府決策更加傾向于自身階層。而那些信息貧窮者和沒有能力上網表達自身利益的階層則會失去向政府闡述政治愿望的機會。如果政府在制定政策過程中采用相對有優勢的人的意見，政策制定可能就忽視相對弱勢群體的利益需求，因而會出現偏差。由此看來，網絡民意是有其自身的局限性的。正如經濟學家樊綱曾說：“網民是一個特殊的群體，但中國更大的利益群體在網外，多數的農民、民工都不在網上，不是網民能夠代表的。”這種現象是因為互聯網本身技術性的限制制約，學界把由互聯網掌握程度和技術性接觸的不同形式的差距稱為“數字鴻溝”。

2.公民非理性的網絡參與和自由無序的參與狀態。網絡是一個開放式的、無中心的結構，任何團體和個人可以在互聯網上自由傳遞信息，表達自己的見解，而且網民的虛擬的身份、匿名形式的討論只要不觸及法律法規，一般是不會受到追究責任的，因此一些沒有責任感的網民會，就可能隨意散布些未加證實真實性的信息，甚至通過網絡來發泄帶有個人不滿情緒的言論。因此這種非理性化的無序參與會影響政策制定者提取有效的、能廣泛代表民意的真實意愿和想法，影響政府工作效率甚至造成決策失誤。

3.政府獲取有效網絡信息的能力有限。適時、適量的信息是實現科學決策的前提。公民的網絡參與所提供的大量信息，使得政策主體在信息的海洋中無所適從，造成盲目決策。在信息網絡化的背景下，公民的網絡參與一方面改變了信息量過少的弊端，另一方面公民網絡參與的信息輸入所導致的信息量泛濫、繁雜也使決策者難以從混雜的海量信息中得到真正有價值的信息，造成信息的相對匱乏，從而導致決策者盲目決策。

三、完善公民網絡參與公共政策的對策

針對上述公民網絡參與存在的問題，我們提出如下對策：

1.發展經濟，消除“數字鴻溝”。一定程度上，數字鴻溝是與經濟鴻溝緊密聯系在一起的。要消除數字鴻溝，歸根結底必須大力發展經濟，創造豐富的物質財富，加快信息基礎設施的建設，推動國家信息化發展，同時要投入更多的物質資源大力發展教育，讓更多的人接受教育、掌握信息技術，使“信息窮人”越來越多的通過網絡獲取信息，表達自己的利益訴求，達到影響政策制定的目的。總之，經濟發展水平是實現公民網絡參與，消除數字鴻溝的物質條件和經濟基礎，經濟水平的提高是公眾網絡參與的首要前提。

2.提高公民網絡參與素質和責任意識，培育成熟的網絡參與主體。成熟的網絡參與主體，它的思想是理性的，行為是規范的，心態是積極的，只有具備一定素質的公民進行網絡政治參與，才能在政府的政策制定過程中發揮積極的作用，體現越來越大的影響力。

3.培養健康的網絡文化，完善網絡法律制度。健康的網絡文化可以補充法律等外部控制機制的滯后性。為了規范公民的網絡參與，必須強化網絡道德這一內化機制，樹立正確的網絡道德規范。網民的自主道德意識和網民的道德責任感，可以使網民在虛擬的網絡環境下做到自律、自覺。通過大力開展對網民的自主道德意識的培養，為網民道德自律營造一個良好的道德氛圍，增強對社會的責任感，有效地防止網絡參與的非理性和自由無序現象的發生，推進公民網絡參與的健康發展。互聯網的發展可謂是日新月異，客觀上要求立法適時跟進。因此網絡立法要有針對性、既能維持網絡秩序，又不能妨礙公民政治參與的自由，平衡好網絡秩序和網絡自由之間的關系。

4.建立現代化的信息收集系統，大力發展電子政務。公共政策的科學化，民主化和法制化是公共政策制定的最基本要求。信息時代的到來和公民廣泛的網絡參與在克服傳統決策過程中信息的不足的弊端時，大大擴寬了決策信息的范圍，然而信息的泛濫使決策者面對浩瀚的信息海洋時無所適從，難以去偽求真，客觀決策。因此建立現代化的信息收集系統是客觀需要的。建立專門的信息機構和專業化的隊伍，不斷提高信息工作者的專業技能，充分發揮其在政府政策制定過程中的作用。大力發展電子政務，可以有效解決因網絡參與的無序，非規范化等可能造成的社會問題，是規范網絡民意的制度化工具。電子政務是指運用計算機、網絡和通信等現代化信息技術手段，實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時空和部門分割的限制，建立一個精簡、廉潔、高效、公平的政府運作模式，以便全方位地向社會提供優質，規范、透明、符合國際標準的管理和服務。首先，電子政務可以實現政府利用網絡平臺發布公開信息，提高了政府工作的透明度和公眾對政府的信任、避免信息傳遞不暢帶來的政策執行的阻力的產生；其次，電子政務可以實現公眾和政府的雙向互動，一方面，政府可以就某項政策的制定，征集公眾的意見和建議，另一方面，公眾可以通過電子政務系統表達自己的利益訴求和想法，這樣可以避免信息的失真，減少政府決策的盲目性。當政府與公眾之間的這種互動成為一種常態時，網絡虛擬性帶來的無序、非理性參與等負面影響會大大減弱。

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