我國現階段的公共沖突及其治理

[摘要]經過改革開放三十多年的發展，我國已經進入了一個全新的發展階段，公共沖突也以新的方式表現出來：產生于各個領域的眾多方面，跨領域轉化或擴散，利益訴求往往伴隨著情緒的發泄，發生于現實世界的沖突事件往往被互聯網助推，一階沖突往往會升級為二階沖突。公共沖突治理中存在的問題有：維持表層平靜，缺乏常規管理，長期的沖突化解不足，較少進行理性的對話，社會組織的作用沒有得到充分發揮，互動平臺不足。公共沖突的治理思路是：以深層穩定為主導目標，使沖突管理從“應急式”走向“常規化”，更加注重沖突化解策略，使用協商對話的方式，使各種不同類型的組織載體互為補充。發揮和放大表達渠道和互動平臺的正面效用。

[關鍵詞]現階段，公共沖突，表現，問題，治理思路

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼]A [文章編號]1004—4175（2012）06—0103—05

[作者簡介]常健（1957-），男，天津人，南開大學周恩來政府管理學院副院長，教授、博士生導師，主要研究方向為沖突管理與公共治理。

李婷婷（1982-），女，江蘇徐州人，南開大學周恩來政府管理學院博士生，澳大利亞昆士蘭大學政治科學與國際關系學院聯合培養博士生，主要研究方向為沖突管理與社會建設。

公共沖突是指事關公共利益的沖突，其引發事項或者直接就是公共事項，或者不是公共事項，但其發展影響到了公共秩序、公共安全、公共福利等公共利益。在不同的歷史背景下，公共沖突表現方式不同，并要求不同的治理思路。經過改革開放三十多年的發展，中國已經進入了一個全新的發展階段，使公共沖突置于一個全新的背景之下。首先，市場經濟體制的運行使計劃經濟體制下接近同質化的利益格局迅速演變為多元化的利益格局，不可避免地產生相互競爭的利益關系；其次，雖然人民收入普遍快速提高，但從收入分配的結構來看，不同群體間的收入差距卻呈現出不斷擴大的趨勢，當人們不認可差別分配的標準、方式和程度時，便會認為分配是不公平的，從而產生相對剝奪感，繼而增大了引發沖突的可能性；再次，近年來經濟發展方式轉型導致經濟增長開始減速，期望與現實的預期反差正在由正向轉為負向，導致人們容易放大對各種不良現象的負面感受；又次，法制建設的相對滯后弱化了對沖突行為的法律約束，道德重建拖延了對沖突行為的道德約束；最后，現代互聯網的迅速發展和升級，為知識的傳播和獲取提供了更便捷的平臺的同時，也為沖突的擴散和升級提供更便捷的技術支持。在這種新的歷史背景下，我國的公共沖突呈現出新的表現方式，對公共沖突的治理提出了挑戰，并要求公共沖突的治理思路作出相應的轉變與調整。

一、我國現階段公共沖突的表現

上述歷史背景客觀上為公共沖突的產生提供了新的動因和環境約束條件，因而我國現階段公共沖突以比較獨特的方式表現出來，并對公共沖突的治理提出了挑戰。

（一）公共沖突產生于各個領域的眾多方面。從公共沖突涉及事項的領域來看，當前的公共沖突不再局限或集中于某個特定領域或某個特定的方面，而是廣泛出現在各個領域的眾多方面。例如，根據對近年來發生的群體性事件案例的統計可以發現，在經濟生活中，公共沖突涉及的事項主要包括勞動合同、薪酬待遇、企業產權和經營管理、市場秩序、價格管制、交通管理、航班服務、集融資、征地拆遷、購房和商業經營等方面；在社會生活中，公共沖突涉及的事項主要包括醫療糾紛、環境污染、動物保護、民族關系、體育賽事、社區糾紛等方面；在行政執法方面，公共沖突涉及的事項主要包括征地拆遷執法、城市綜合執法、治安執法、交通執法、計劃生育等方面。而公共沖突當事方的成員構成也覆蓋了各種職業和社會身份。當事方糾紛與沖突的訴求，既有采取信訪、復議等制度內的較為和平、理性的方式予以表達，也有以暴力、極端手段、非理性、違法行為等方式呈現。

（二）沖突事件往往會跨領域轉化或擴散。首先是跨領域轉化。從公共沖突事項的性質來看，盡管我國公民在經濟、社會生活中日益獨立，但公眾對政府的管理和服務仍然具有較高的依賴性。因此，許多屬于私人性的沖突事項，會因為對政府的期望而提出大量的要求，當這些要求不能得到滿足時，由私人事項引發的私人間沖突就會轉化為公共沖突，出現阻礙公共生活的抗議活動，并可能將矛頭指向公共機關；此外，這種對政府管理的高依賴性還可以表現為公眾“大鬧大解決，小鬧小解決”的不良心理，從而主動鬧大沖突事項，以“聚集抗議”等方式擴大影響，迫使政府對于當事方的訴求作出積極反應。以上這些都會表現為沖突事項從私域向公共領域的“跨界轉化”。其次是跨領域擴散。從公共沖突事項所屬領域來看，在沖突發展上，沖突往往從經濟領域擴散到社會領域和政治領域，從經濟利益的糾紛，最終延展為表達對社會制度和政治體制的不滿。近年來，不少原本是薪酬福利、勞動合同、企業重組等經濟生活中的公共沖突，或是追究醫療責任和要求賠償、抗議環境污染等社會生活中的公共沖突，又或是由于處理交通事故、處理死亡案件等由行政執法引發的公共沖突，隨著事態的發展與沖突的升級，最終當事方都將矛頭指向政府，質疑制度安排的合理性與有效性。這主要是由于在社會轉型期這些領域還沒有實現充分的政社分離，相互之間還存在著千絲萬縷的聯系，因此一個領域的矛盾和對抗往往被歸因為另一個領域的缺陷或矛盾，從而使沖突“跨域擴散”。

（三）公共沖突中的利益訴求往往伴隨著情緒的發泄。從公共沖突全過程來看，沖突主體既表達利益訴求，也存在情緒發泄。在產生原因上，大量的沖突事項起因于利益訴求的表達，或多或少具備一定的合理性；然而，隨著沖突的發展或后續加入者帶來的新的沖突集中爆發，許多沖突得不到及時的解決或根本的化解，因此使人們積累了大量負面情緒。因此，當出現沖突時，一些人就會借機發泄這些負面情緒，甚至許多沖突的后來加人者經常只是為了發泄情緒。2008年貴州甕安縣“6．28\"事件，沖突的起因是群眾因對甕安縣公安局對該縣一名女學生死因鑒定結果不滿，而在家屬聚集到縣政府和縣公安局期間，少數不法分子趁機打砸辦公室，并點火焚燒多間辦公室和一些車輛。事件造成百余名民警受傷，縣委、縣政府和縣公安局被焚燒打砸，公共財產損失嚴重。整個沖突的發展過程表現為合理性與非理性的交織、利益訴求號情緒發泄交織并相互強化。

（四）發生于現實世界的沖突事件往往被互聯網助推，二者形成共振。從公共沖突事項發生的載體或場所來看，迅速發展的互聯網成為沖突爆發和升級的重要推動因素，并形成虛擬空間與現實世界的共振。如重慶、三亞等地發生的出租車罷運事件，起初是出租車司機舉行小規模的群體性抗議，與此同時一些人把相關情況散布到互聯網上，從而引起更多人關注并隨后引發現實社會中全城出租車司機罷運以及網上以出租車司機為主要話題的群體性討論。這兩個事件互相“感染”，增加了事件的對抗性。又如奧運火炬海外傳遞青島籍留學生高舉藏獨旗幟事件引起了網上大規模的群體性抗議，并升級到“人肉搜索”引發現實中的網民聚集。現實世界中出現的矛盾會通過互聯網而引起廣泛關注，并通過多層次傳播過程而被夸大、歪曲形成負面評價并引發負面情緒，然后再在現實中引發更大規模的對抗行為。如此循環往復，相互激蕩，形成共振，使沖突“虛實”糾結并放大升級。

（五）一階沖突往往會升級為二階沖突。從公共沖突涉及的當事方來看，在近年的沖突管理實踐中，屢屢出現這樣的情形：本來政府與沖突事件并不直接相關，但在政府部門出面管理和處置沖突的過程中，卻又引發了沖突相關方與政府之間的沖突，反而使得政府糾纏其中，成了沖突中的一方。如2011年深圳337路和338路公交車乘務員因為薪資糾紛舉行罷工，在公交公司門口等待領導協商解決，公司領導拒絕協商。隨后，司乘人員與防暴警察發生暴力沖突。如果將原發的沖突稱為“一階沖突”，那么這種因為管理沖突而產生的沖突稱為“二階沖突”。由于我國公眾對政府的高依賴和低信任，“二階沖突”在公共沖突升級中具有一定的普遍性。

二、我國公共沖突治理中存在的問題

面對新的歷史階段公共沖突呈現出的表現方式，各級政府都在有針對性地探索公共沖突治理的更有效途徑和方式，并作出了許多改變和有益的嘗試。但總體上看來，目前公共沖突治理思路還存在著一些與新的表現方式不相適應的方面。

（一）過于關注維持表層平靜，客觀上損害深層穩定。保持表層平靜要求有效抑制各種潛在沖突的公開爆發，控制和平息已經爆發的公共沖突；而維護深層穩定要求有效化解或轉化各種沖突能量，降低社會發生大規模沖突和結構性分裂的風險。雖然二者從根本上說是互相依賴的關系，但在特定條件下也存在相互矛盾。在現實的公共管理過程中，由于大量沖突給政權和社會帶來的壓力，作為公共治理和沖突管理主體的政府往往會將表層平靜作為主導目標，以犧牲深層穩定為代價來維護表層平靜。從1992年起，我國信訪總量連續11年上升，至2003年我國黨政信訪部門共受理1272．3萬人（件）次公民來信來訪；為化解“信訪洪峰”，中央陸續出臺“信訪考核”、“信訪排名”、“一票否決”等信訪責任追究制度，強調“將矛盾化解在基層”。而這些政策帶來的地方政府的反應是各種截訪尤其是規模化、暴力的截訪愈演愈烈。這種短期的維穩效果可能會形成“沉默的火山”，過度壓抑沖突方的利益表達和交流會積累社會不滿情緒，當其達到一定限度時會激發大規模的社會動蕩甚至動亂，從而損害根本上的深層穩定。

（二）高度重視公共沖突的應急管理，缺乏常規管理機制的建設。以控制和平息突然爆發的大規模、強暴力、高危害的公共沖突，盡快恢復正常的公共秩序為目標的應急管理，其制度設計要求緊急動員各種資源，集中各種權力，以快速決斷的方式作出各種決策，使沖突局面迅速得到控制；而常規管理的目標是管理日常發生的小規模、弱暴力、低危害的公共沖突，維護正常的公共秩序，因此，其制度設計要求依法配置權力，依照合理性原則進行管轄劃分，依據正常程序進行報告和決策，依據常規進行管理和處罰。面對沖突頻率大幅增加，“零上訪”、“零群體性事件”的短期、定量式考核指標，以及地方社會治安與社會穩定問題上絕對化的“一票否決”問責形式，雖然其出發點是迫使地方政府負起責任，但在任期考核的背景下，會促使地方官員以金錢“平事”或打擊公民合法維權的手段來應付上級考核的強大壓力：而“大領導包抓”、達標評比等運動式沖突管理行為，不僅打亂了正常的行政工作流程和工作節奏、增加了公共財政的支出，也不利于整個行政體系的持續、有效、正常運作。因此，我國現階段的沖突管理現狀實際表現為“應急管理過度，常規管理不足”。

（三）高度關注短期的沖突處置，長期的沖突化解不足。公共沖突管理策略可以分為沖突處置和沖突化解兩類。這兩類策略的區別在于，沖突處置策略的實施主體是行政執法機關，其目標是控制沖突，強調效用和效率，為使沖突各方迅速屈服或作出理性選擇，處置策略會充分利用現有各種行政和法律的權力資源并且不排斥使用壓制手段實現對沖突的控制；而沖突化解策略的實施主體可以是政府的行政機構，也可以是受到信任的民間組織，通常更加耗時費力，因為它以公平和平等為導向，特別強調程序公平，旨在通過平等的協商和談判促進雙方充分溝通、消除誤解，達到相互理解，形成相互信任和合作的局面，共同探尋共贏的解決方案。由于政府承擔著過重的沖突管理職能，缺乏充分的時間開展沖突化解。因此其沖突管理的風格更傾向于處置沖突，直接制止、控制和平息公共沖突，防止沖突升級，盡快恢復正常的公共秩序。但這會導致一種惡性循環：由于沖突的原因沒有消解，各方的怨恨和不信任還被保留，因此往往是一波未平，一波又起，使沖突更加頻繁；更頻繁的沖突，會使政府更缺少時間采取沖突化解的方式，從而強化沖突處置的方式。

（四）偏重層級命令式，平權對話式沖突化解方式實踐不足。現階段政府仍是沖突管理的主要力量，而過去高度行政化社會中縱向層級式、內部決定式的管理方式仍然影響頗深。例如為了解決引發市民不滿的道路擁堵問題，鄭州市政府曾經在短短20天內取消市內近半數路邊停車位，但由于沒有考慮隨后居民停車場所的安排問題，該旨在便民的措施被指為“行政簡單粗暴化的‘一刀切’”。又如什邡鉬銅項目事件，雖然當地政府宣稱該項目對增加財政收入、促進群眾就業、改善民生具有重大的促進作用，但由于在項目的決策程序、環境影響評價機制和審批環節中對民意表達和聽證缺乏重視，導致當地大批群眾擔心該項目會破壞環境而上街示威；在事件的發酵過程中，防爆武警采用催淚瓦斯和震爆彈對人群予以驅散，導致沖突迅速激化。而在萬州、孟連等地的沖突事件中，政府匆忙動用警力拘留、處置當事人也招致眾議；政府以封鎖消息等“內部處置”糾紛沖突的方式同樣顯示了政府在沖突管理中沒有給予社會公眾作為沖突管理主體地位的重視。這些都表明政府在沖突事件中的和平協商、理性對話式沖突化解方式在現實社會管理的實踐中仍遠遠不足。

（五）高度強調政府在沖突治理中的職能，社會組織的作用沒有得到充分發揮。不同性質的沖突，應當采取不同的解決方式。行政的沖突，應當用行政的方式來加以解決；社會的沖突，則應當盡量以社會的方式來加以解決；此外，對于政府為當事一方的公共沖突，由于政府本身是利益相關方，在這種情況下也需要由中立第三方出面來主持沖突的化解。但是，由于傳統形成的“路徑依賴”，也由于目前社會建設方面的薄弱，我們有時會過度強調政府在管理社會沖突方面的直接職責，這不僅加重了政府工作的負擔，而且也容易使本來存在于各社會主體之間的對抗轉變為社會主體與政府的對抗。它不僅使政府無暇顧及那些真正應當由政府直接干預的沖突，而且會使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項的權力資源。如在廈門PX事件中，由于社會組織活動能力不足、對政府的體制性依附性較強，而并沒有發揮出其應當起到的積極作用。

（六）利益表達渠道急增，互動平臺不足。表達渠道與互動平臺是沖突管理機制建設的兩大重點工作。表達渠道的功能在于讓沖突各方各自表達訴求，匯集信息，并使各方能夠疏泄情緒；互動平臺則是為沖突各方提供交流觀點、修正誤解的場所，促進各方實現利益整合，包括交流平臺和整合平臺。近年來，為適應公民權利意識增強、互聯網和各種電子媒介迅速普及的社會發展新形勢，引導群眾理性合法表達利益訴求，積極化解社會矛盾和沖突，執政黨和政府除積極拓展代表代言、信訪等傳統的表達渠道，還不斷拓展聽證會、民生熱線、政府網站論壇、官員在線互動、官方微博、公民參與立法等訴求表達的新形式。在表達渠道建設作為決策信息的來源受到高度重視、呈現出不斷擴大趨勢的同時，交流平臺和整合平臺的建設卻相對滯后。雖然表達渠道可以為利益整合提供所需的信息，但同時也存在著信息擴散和態度極化的負面效應，如果沒有交流平臺來聚焦問題、修正誤解，沒有整合平臺來區分主張與利益，區分可妥協利益與不可妥協利益，以及合作尋找共同可接受方案，那么表達渠道的開放不僅會直接導致公共部門的工作量大大超過負荷，更危險的是會放大“各說各話”的負面效應，引發新的沖突或引起沖突的升級。

三、我國公共沖突的治理思路

針對新的歷史背景下公共沖突呈現出的新的表現形式及治理中存在的問題，筆者認為應從以下幾方面著手對公共沖突進行治理：

（一）在目標定位上，以深層穩定為主導目標。提高公共沖突的治理水平和化解能力，應當解決宏觀層次上的認識問題。在公共沖突管理的戰略目標定位上，要以深層穩定為主導目標，同時兼顧表層平靜，但保持表層平靜應以不犧牲深層穩定為限。首先各級政府應當樹立維權式維穩的觀念，突出解決如下崗、失業、農民負擔、拆遷與補償等與人們切身利益相關的民生問題，從根本上化解沖突產生的根源。其次，應尊重憲法賦予公民的基本權利，保障公民在憲法與法律范圍內的表達權利與自由。應當認識到言論、出版、集會、結社、游行、示威對社會弱勢群體尋求平等交涉、和平解決沖突的工具性意義及其作為社會減壓閥的重要功能，以賦予權利來規范弱者行使權利的方式，創造積極、和平的對話局面。最后，應當認識到維護公民權利的關鍵在于完善權利救濟渠道，這就要求在體制上保證和樹立司法權威，尊重司法權相對于地方行政權的獨立地位，使法律成為法治社會下保障公民權利的根本途徑，防止公民因司法維權難度大、成本高而采取如開胸驗肺、斷指自證清白等極端的訴求表達方式，從而避免引發大規模的公共沖突。

（二）在制度設計上，更加注重沖突的常規管理機制建設。在沖突管理制度的設計和適用上要嚴格區分沖突的不同狀況，更加注重沖突的常規管理機制建設，不能過度適用應急管理。當沖突升級為大規模的暴力對抗形式時，應急管理是必不可少的；但當沖突還處于和平的對抗方式時，則需要常規管理。應急管理實際上適用于沖突的激化階段，而常規管理適用于沖突的非激化階段。有效的常規管理，可以克服應急管理過分壓抑沖突、不能充分發揮沖突正面效應的缺陷，并且能夠為沖突各方提供制度化的渠道表達訴求、疏泄情緒。注重沖突的常規管理機制建設，應當對科學衡量沖突管理效果的評價指標進行重新思考和再設計，加入群眾對官員政績的考核，并將任期考核與離任后責任倒查與問責常態化結合起來，改變地方官員對于社會治理所負責任的任期時間預期，從而在應對公共沖突時作出更為理性的、以更為根本實現當事方的權利保障為導向來解決糾紛而不是簡單壓制的管理行為，使沖突管理從“應急式”走向“常規化”。

（三）在策略的選擇上，更加注重沖突化解策略。從沖突管理的策略選擇上來看，應當對沖突化解策略給予更多的重視。從長遠來看，要注重培育多元化、社會性的沖突化解主體。在實踐中，應當區分二者的適用條件，沖突處置策略適用于突然爆發公共沖突時，而在沖突的未發期和中期管理則更適合使用沖突化解策略來挖掘沖突的深層次原因，防止沖突因沒有得到充分化解而以其他形式爆發和表現出來，進一步積累危機。同時，應以建立社會治安績效的長期考核和獎勵制度、改變過度短期化取向的公共沖突管理目標來糾正各行政機關更易采取高效率的沖突處置策略之傾向，提高其對于效率上雖無優勢、但從中長期看有助于減少公共沖突產生的沖突處置策略之容忍度，增強其使用意愿；加強對政府公務人員進行沖突管理的系統化、專業化培訓，以情景模擬、角色扮演、案例分析等生動方式提高其溝通表達、組織協商與談判的能力和水平。

（四）在行為方式上，更加注重協商對話。隨著群眾的民主意識和參政意識的增長，如果仍然采用傳統的簡單生硬的行政命令式的手段解決糾紛甚至違法施政進行社會管理，就必然會導致矛盾的激化，因而在更加平權化的社會中管理沖突應當注重使用協商對話的方式。從偏重層級命令式轉向更注重平權對話式的沖突管理方式，意味著政府在選擇管理手段時，應當采取協商方式，協商不成再作出裁決，而強制只能作為最終方式。在協商過程中，應當堅持平等保護公共沖突各方的權利，注意加強對弱勢一方的保障。政府應當創造良好的平臺和環境以利于各方作出平等協商，如果必要，政府應作為中立第三方為沖突當事人提供調解、仲裁等服務，引導糾紛各方尊重相互的權利義務，恪守承諾，自主解決糾紛。此外，應當注重對公務人員以及社會大眾進行公益理念、公民意識和行為操守的培養和教育，使政府與民間對話、溝通、協商、積極合作制度化、常規化。

（五）在主體作用上，使各種不同類型的組織載體互為補充。公共行政組織與社會組織共同承擔著沖突管理的責任與義務，應使各種不同類型的組織載體依據其自身的特點和優勢在公共沖突的管理過程中發揮不同的功能，彼此銜接，互為補充。如：完善公共組織的內部申訴受理機構與信訪部門等外部受理機構，引導公民認同和使用社區性、民間性的社會渠道合法合理表達爭議；充分利用媒體、政府會議（聽證會、懇談會、人民代表大會等）、民間基層組織（職工代表大會、居民代表大會）、社團組織等實現不同意見的交流和整合；積極發揮政府派出機關（如街道辦事處、公安派出所等）、司法調解組織以及各類調解組織（如人民調解工作室、村居調解委員會）的中介橋梁作用，幫助和促進糾紛各方達成解決方案；依法使用法院、具有行政裁決權的行政機關以及民間的調解仲裁機構裁斷紛爭；適當適度利用暴力和具有強制力的強制機構（如警察、軍隊等）對抗激化和性質惡劣的公共沖突，確保公共安全和社會穩定。

（六）在機制建設上，發揮和放大表達渠道和互動平臺的正面效用。在不斷開放公眾表達渠道的同時，應當更加注重建設便利對話的互動平臺，使渠道和平臺能夠合理匹配，發揮和放大二者的正面效用。互動平臺的建設包括交流平臺和整合平臺兩方面的建設。一方面，在交流平臺的建設上首先應當進一步完善聽證會、人民代表大會和政治協商會議等制度性的交流平臺，尤其是應當充分發揮聽證會作為交流平臺而不僅僅是表達渠道的功能；其次，交流平臺的建設也應當充分適應現代媒體技術，在鼓勵和支持電視對話類節目和各種網絡論壇等社會性交流平臺存在與發展的同時，注意對交流的方式和程度作出限制，防止“輿論暴力”，避免沖突一方利用媒體向另一方施加不當壓力。另一方面，在整合平臺的建設上除了應當進一步注重發揮人民代表大會、政治協商會議、村民會議等體制內制度安排在整合公共利益沖突上的重要功能，還應當充分發揮各種民間組織、社會力量等私人利益整合（如各種民事糾紛調解仲裁等）方面的積極作用。

責任編輯 周榮