公共危機治理：從碎片化到整體性

[摘要]實現公共危機從碎片化到整體性治理，在治理理念上實現從政績導向的靜態維穩觀到重視公共需要的民生觀的轉變，實現公共危機的民生治理；在治理主體上實現從政府一元治理到社會多元共治的轉變，實現公共危機的網絡治理；在治理結構上實現從機構裂化到部門協同的轉變，實現公共危機的協作治理；在治理環節上實現從重應急處置到各環節并重的轉變，實現公共危機的全流程治理；在治理手段上實現從傳統手段到信息技術手段的轉變，實現公共危機的數字治理。

[關鍵詞]公共危機治理，碎片化，整體性，民生治理，網絡治理，協作治理，全流程治理，數字治理

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1004—4175（20i2）06—0117—04

[作者簡介]張玉磊（1982-），男，河南新鄉人，淮陰師范學院政治與公共管理學院講師，北京師范大學管理學院博士生，主要研究方向為危機管理、社會管理。

“碎片化”原意為完整的東西破碎成諸多零塊，它最先應用于傳播學中用來形象地描述社會傳播語境，后來廣泛運用于政治領域、社會領域和技術領域。所謂公共危機的碎片化治理，是指公共危機治理過程中，在不科學的治理理念指導下，治理主體單一缺乏協同，治理主體機構裂化、功能分割缺乏協調，再加上治理流程的破碎和治理手段的落后，最終導致公共危機治理效果不佳。碎片化治理加大了公共危機治理成本，浪費了社會資源，降低了治理效率。筆者認為，公共危機治理是一種整合性的、持續的、動態的管理過程，而碎片化治理顯然與之背道而馳。因此，借鑒整體性治理理論，對公共危機碎片化治理模式進行整合，成為提高當前我國公共危機治理水平的理性選擇。加強公共危機整體性治理，要實現以下五個方面的轉變：

一、在治理理念上實現從政績導向的靜態維穩觀到重視公共需要的民生觀的轉變，實現公共危機的民生治理

當前我國公共危機碎片化治理在理念上表現為靜態維穩觀。碎片化治理奉行“管理驅動”邏輯，即在對公共事務的管理中以管理者自身管理的便利為出發點，而不是以管理對象的利益為目標。這種碎片化的治理理念在我國公共危機治理中的體現就是政府奉行靜態的維穩觀，即把穩定狀態理解為社會現狀的靜止不動而不是動態平衡，其基本特征就是實施政府一元控制，依靠政治或行政手段，限制公眾利益表達，壓制社會力量發育，最終實現的是僵化的靜態穩定。在靜態維穩觀的指導下，公共危機治理中往往實行壓力型的維穩考評機制，上級對下級的維穩考核實行“零指標”和“一票否決”。在這種“激勵機制”下，政府及其官員缺乏真正化解危機的動力和能力。造成公共危機治理目標異化，各級政府及其官員重視自身利益而忽視公共利益，即公共危機治理目標不是從根源上消除社會風險因素，緩解社會緊張狀態，更好地實現公共利益，而是為了追求政績而采取權宜性治理策略，盡量避免公共危機不在本屆領導任期內和不在本部門、本行業內爆發，想辦法如何才能在短期和表面上消除危機從而避免被上級問責。《人民論壇》雜志社2010年曾做過一項關于地方政府維穩現狀的調查，該調查顯示高達70％的受調查者認為地方政府“維穩目的異化，只保自己官帽，不管群眾疾苦”。

因此，在治理理念上要實現從政績導向的靜態維穩觀到重視公共需要的民生觀的轉變，實現公共危機的民生治理。整體性治理與傳統官僚制和新公共管理的最大區別就是整體性治理不是問題導向而是需求導向，它在治理理念上回歸公共性，以解決公眾最關心的問題為主旨，試圖通過協調、合作、整合等工具的運用為公眾提供無縫隙的公共服務，要求政府注重社會管理和公共服務職能的發揮。公共危機整體性治理所要實現的目標是通過化解公共危機創造穩定和諧的社會環境，更好地維護公共利益和實現民生幸福。這就要求政府在公共危機的治理理念上必須改變政績導向的以穩控為目標的靜態維穩觀，樹立重視公共需要的民生觀。政府要將以人為本、執政為民的理念貫徹到公共危機治理的每個環節和整個進程當中，把更多的人力、財力、物力等公共資源用于社會管理和公共服務，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，完善就業、收入分配、教育、醫療衛生、住房保障、養老和社會救濟等基本公共服務體系，構建均衡的利益格局，促進社會公平正義，從根源上消除公共危機。

二、在治理主體上實現從政府一元治理到社會多元共治的轉變，實現公共危機的網絡治理

當前我國公共危機碎片化治理在主體上表現為政府一元治理。公共危機治理主體的碎片化，是指公共危機治理過程中政府與其他社會主體之間關系高度割裂，這種割裂主要表現為公共危機治理主體的單一化，即政府對公共危機實施一元治理，排斥社會組織、公眾和其他社會力量參與公共危機治理，公共危機治理主體間缺乏協作和互動。高度中央集權體制的政治生態背景使得政府成為一個利維坦①式的龐大權力機構，幾乎控制著社會各個領域，這在公共危機治理中的反映就是政府出于對公共危機可控性考量，漠視社會組織、公眾等其他治理主體的力量，將其他主體作為管控對象而非治理主體。由于政府對公共危機的一元治理，政府與其他多元主體之間缺乏制度化的聯系溝通，多元主體參與公共危機治理的信息不暢、責權不清，進一步導致其他主體參與公共危機治理的意識不足，危機治理能力不強。

因此，在治理主體上應實現從政府一元治理到社會多元共治的轉變，實現公共危機的網絡治理。整體性治理以協作和整合為主要特征，整合的一個重要方面就是對政府與私營部門、非政府組織、公民等外部主體進行整合，構建政府、市場和社會通力合作、運轉協調的治理網絡。因此，公共危機整體性治理要求建立一個政府核心主導、私營部門制度化協同、非政府組織組織化參與、政府與公民上下互動的高度開放型治理網絡。為促進公共危機治理網絡的形成，首先，要建立多元主體之間的信任機制。信任是各主體在公共危機治理中協作的前提。政府要改變傳統的政府中心主義信條，進行權力分享和治理權讓渡，承認其他主體在公共危機治理中的主體地位和作用，并為其他主體參與公共危機治理提供制度保障和發展空間。其他主體要不斷提高自身參與公共危機治理的能力，贏得政府和社會的信任。其次，要建立多元主體之間的責任機制。公共危機治理中各主體的權力和責任劃分是實現網絡治理的關鍵因素，應明確各主體在公共危機治理中的權責關系。從我國的現實情況來看，政府仍然應該在公共危機治理中處于核心地位，發揮主導作用，而其他主體應該利用專業和信息優勢盡可能地協助政府治理公共危機。

三、在治理結構上實現從機構裂化到部門協同的轉變。實現公共危機的協作治理

當前我國公共危機碎片化治理在治理結構上表現為組織機構裂化。上文所述的公共危機治理主體的碎片化，主要是指政府與外部主體之間關系的割裂，而公共危機治理結構的碎片化主要是指政府內部機構的裂化。在傳統官僚制和新公共管理理論影響下，政府被劃分成許多職能不同的部門。這種按職能劃分的組織結構雖然適應了專業分工的需要，在一定程度上提高了政府效率，但不同職能部門在處理公共事務時容易各自為政，缺乏溝通協調，導致政府組織結構的碎片化。一直以來，我國公共危機治理實行的是以政治動員為基礎、以職能為導向的“分類別分部門”的部門分割型管理模式，基本特點是重大公共危機事件由國務院對口主管部門為主負責預防和處置工作，其他相關政府部門參與配合，并強調“條塊結合、分級管理、屬地管理”原則。這種職能型的公共危機治理模式，由于缺乏具有綜合決策、多方會商、全面協調功能的綜合體系和綜合協調部門，也沒有建立處理不同公共危機事件的協調機制，部門之間權責利不清，存在機構重疊、職能交叉、責權模糊、協調不暢、政出多門等問題。有學者指出：“整個危機管理模式和運作過程主要以機構職能為中心，而不是以過程為中心來設定相應的職能和職責，根據所確定的崗位和職責進行組織結構優化。這導致信息和資源不能完全共享，部門、地區、上下級以及軍地之間很容易出現相互扯皮和摩擦的現象。”

因此，在治理結構上應實現從機構裂化到部門協同的轉變，實現公共危機的協作治理。為克服政府內部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病。整體性治理強調打破“碎片化”模式下的部門界限，對政府內部各部門的機構與功能進行整合，強化政府部門之間的合作和協調，促進政府自身資源的整合，實現政府職能的有機統一，以提高對涉及不同政府部門、不同行政層級和政策范圍的復雜問題的應對能力。公共危機治理是涉及多個部門、全方位系統管理工程，因此，必須對當前條塊分割、部門分割、地區隔離等裂化的組織機構進行整合，在政府內部加強縱向和橫向的協同，建立統一的公共危機治理體制。公共危機治理體制是指公共危機治理體系內的機構設置、職能分配、責任對象等各種關系以及運作關系。要實現公共危機的協作治理，必須建成一個“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主”的公共危機治理體制。首先，對公共危機治理的政府組織結構進行整合。由于公共危機情境對反應速度、組織彈性有較高要求，需要在組織結構的設置上打破組織間傳統的邊界，減少中間層次，實現組織結構的扁平化和組織方式的網絡化。借鑒世界其他國家的成功經驗，當務之急是完善中央和各級地方政府層面設置的公共危機綜合協調機構，以立法的形式授予其對其他機構進行協調和調度的權力，發揮戰略整合的主導作用和系統管理的日常功能。其次，對公共危機治理的組織功能進行整合。要明確公共危機管理決策指揮系統、綜合協調系統、咨詢輔助系統、危機處理執行系統、危機管理信息系統各子系統的職能，劃分不同行政層級間和相同層級政府間的職責，根據不同類型、不同影響程度的公共危機，甄別不同行業、不同領域、不同部門的管理主體和參與主體，設定行政職責、行為程序、行動標準及配合規范，避免出現職能不清、權責不明、部門分割、各自為戰的現象。再次，建立政府間公共危機治理的協調機制。建立公共危機治理的聯合監測、信息互通、聯合執行等機制，通過專業協調組織，定期舉行聯席會議，加強交流。同時，加強政府間的溝通機制、信任機制、承諾機制、利益分享機制、利益補償機制、誘導動員機制等的建設，對公共危機治理計劃、資源、信息的整合與利用等問題進行有效協商。

四、在治理環節上實現從重應急處置到各環節并重的轉變，實現公共危機的全流程治理

當前我國公共危機碎片化治理在治理流程上表現為治理重心異化。組織分工理論認為，分工過細意味著可能會將一個完整、連貫的業務流程分割成許多支離破碎的環節或片段，造成組織流程的碎片化，提高行政運行成本。當前我國公共危機治理在流程上就呈現出碎片化的特征，即治理重心異化，過于強調應急處理機制和善后與恢復機制，而對公共危機的預警機制重視不夠，具有明顯的應急色彩，這從我國政府習慣把危機管理稱作應急管理即可見一斑。其實，任何危機的發生和發展都是一個過程，是一個包含著潛伏期、發展期、爆發期以及恢復期等在內的固有的生命周期，公共危機治理也就呈現一個完整的流程和循環。在公共危機發生的不同階段，公共危機治理的職能活動也不盡相同。因此，對公共危機的治理是全流程的治理而不是個別環節的治理。當前，“重事后補救輕事前預防”思想在公共危機治理部門中根深蒂固，公共危機治理仍然停留在善后補救的滯后性治理階段，尚未形成在公共危機爆發前進行科學預警并采取有效防范措施的預見性治理方式，政府只專注于通過各種應急機制和緊急措施來化解已經出現的公共危機，這就大大提高了公共危機治理成本，與“使用少量錢預防而不是花大量錢治療”的治理目標相悖。

因此，在治理環節上應實現從重應急處置到各環節并重的轉變，實現公共危機的全流程治理。“社會燃燒理論”認為，社會系統從井然有序到雜亂無序，最終可能導致衰亡，其內在機理實質是一個從量變到質變、系統逐漸被破壞的過程。只有當危機因素積聚到一定程度，達到“點火溫度”時，公共危機才會爆發，從而引起社會系統的失衡甚至崩潰。從公共危機的發展軌跡和演化路徑來看，要達到對公共危機的有效治理，必須樹立全過程的公共危機治理理念。整體性治理要求對公共危機實施整個流程的治理，包括公共危機的預警、應急處理、善后恢復等，尤其要“使用少量錢預防而不是花大量錢治療”，主動地預防公共危機，化解各種潛在風險因素，而不是等待危機事件出現以后再加以回應。要改變當前公共危機治理重事后處理輕事前預防的錯誤做法，對公共危機實施全流程治理，尤其要重視公共危機的預防和準備，將公共危機治理的關口前移。針對當前公共危機治理中缺乏有效的預警預防機制的現狀，公共危機流程治理的重中之重就是加強預警機制建設。健全的預警機制能夠發現公共危機的前期征兆防患于未然，避免危機的發生，大大提高危機治理的主動性，節約治理成本。為健全預警機制，一要建立高效、靈活的危機預警組織體系，二要建立準確的信息監測系統，三要建立快速的信息分析系統和相關的指標體系，四要建立快速的危機預警信息發布系統，五要完善危機征兆出現后制定預案的方法和技術。

五、在治理手段上實現從傳統手段到信息技術手段的轉變，實現公共危機的數字治理

當前我國公共危機碎片化治理在治理手段上表現為剛性維穩。我國公共危機治理手段的碎片化主要表現為治理手段的單一性及其剛性特質。現代公共危機的復雜性決定了對其的治理機制有賴于協調機制、整合機制和信任機制，治理手段應該走向多元化，必須采取行政的、市場的、法律的、信息的手段才能有效治理公共危機。長期以來，我國公共危機治理主要依靠傳統公共行政范式下的權力和權威，治理手段單一，嚴重依賴行政手段，自上而下，以控制與命令為主，具有明顯的剛性特征。“中國目前的社會穩定是‘剛性穩定’，這種穩定以壟斷政治權力為制度特征，以絕對管治秩序為表象，以國家暴力為基礎，以控制社會意識和社會組織為手段。”這種傳統治理手段所具有的剛性特質必然直接影響到公共危機治理中的政府行為選擇、應急能力和治理效果。雖然發生公共危機時政府部門及時啟動有效的管控程序、采取有效的管控措施對有效恢復社會秩序及消解公共危機給社會帶來的負面效應非常必要，但這種治理手段是典型的“運動式治理”，只能在一定程度上化解公共危機，實現短期內的社會穩定，這種做法成本高昂，治標不治本，不能從根源上消除產生公共危機的根源，整體治理效能不高。

因此，在治理手段上應實現從傳統手段到信息技術手段的轉變，實現公共危機的數字化治理。整體性治理的實現是一項涉及到行政理念轉變、職能重組、利益調整、技術支持、公眾參與的復雜系統工程，在這個過程中，以網絡信息技術發展和應用為標志的數字技術和行政改革能否有機結合是一個關鍵性問題。整體性治理在相當大程度上取決于信息技術的發展，從某種程度上說，整體性治理正是信息技術發展的結果。沒有信息技術的發展，政府治理就無法解決政府內部機構和部門運作中的碎片化問題，就無法使政府與外部主體進行實時合作，無法向公眾提供整合性服務。因此，整體性治理十分重視數字信息等技術手段的應用，要求對不同的信息與網絡技術進行整合。公共危機整體性治理的實現同樣要依賴信息技術的發展和應用，無論是危機的預警、預控，還是危機的回應和危機后的重建，都必須建立在準確、全面、適時的信息基礎上。同時，應對公共危機決策的制定、執行也離不開信息系統的支持。因此，公共危機的整體性治理必須改變當前公共危機治理體系中信息的封閉與分割問題，加強信息技術在公共危機治理中的發展和應用，這也是公共危機治理專業化的主要工具和手段。為此，一方面要繼續大力發展現代信息技術，并將現代信息技術發展的最新成果運用于公共危機治理之中，完善公共危機信息管理系統和決策支持系統；另一方面，要加強電子政務信息網絡建設，將不同行政層級、不同部門的電子政務網站進行整合，成立統一的公共危機治理信息中心，以利于信息資源共享；同時，還要大力提高公務員隊伍的信息化水平。

總之，在當今世界，不同類型的公共危機事件呈高發態勢，公共危機發生的可能性急劇上升。正處于結構轉型與體制轉軌同步啟動期的中國，面臨著更加復雜多樣的社會風險。近年來公共危機事件頻發、維穩成本高企、地方政府陷入越維穩越不穩的“維穩怪圈”等社會現實凸顯了我國公共危機治理體系的結構不良與運行不暢等諸多問題，其深層次原因就在于碎片化治理無法有效應對當前呈高度復雜性和深度不確定性驟增態勢的公共危機。整體性治理作為20世紀90年代末西方國家公共管理領域日益勃起的一種治理工具和理論，對克服碎片化治理非常有效。將其引入我國公共危機治理之中，以系統和整體的視角和理念加強公共危機治理，對于提高治理成效具有重大意義。

責任編輯 周榮