我國支付機構監管體制研究

摘 要：隨著支付業務許可證的發放，越來越多的非金融機構獲準從事支付業務，成為支付機構。面對日益龐大的支付機構市場，探索一條符合我國國情行之有效的支付機構監管之路顯得非常必要。本文首先闡述了我國支付機構的監管現狀，分析了當前監管體制存在的問題，在此基礎上提出了完善我國支付機構監管體制的建議。

關鍵詞：支付機構；監管；體制

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0059-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.15

支付機構是指按照有關規定取得中國人民銀行頒發的支付業務許可證，并且在收付款人之間作為中介機構提供部分或全部貨幣資金轉移服務的非金融機構。近年來，越來越多的存量非金融機構及新成立機構取得了支付業務許可證，取得了從事支付業務的資格，成為支付機構。面對交易規模與日俱增的非金融機構支付服務市場，探索一條符合我國國情行之有效的支付機構監管之路已成為亟待思考的問題。

一、我國支付機構監管現狀

（一）法律法規體系

非金融機構支付在我國蓬勃發展了十多年，行業的發展促使相應的法律法規也建立起來。目前在我國可以參考的與非金融機構支付聯系較為密切的法律和規定主要有以下內容：

2005年1月，國務院辦公廳對外公布了《關于加快電子商務發展的若干意見》，電子商務成為發展重點，在一定程度上促進了非金融機構支付服務行業的蓬勃發展；4月，《電子簽名法》實施，確定了電子簽名的法律效力，肯定了數據電文的法律形式，為電子簽名技術應用于支付行業提供了法律保障；10月，《電子支付指引（第一號）》發布，明確了銀行與客戶在電子支付活動中的權利與義務，但是從事電子支付業務的非銀行業機構未被納入到指引中。

2010 年，中國人民銀行先后出臺了《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》），推出了支付業務許可證制度，既解決了從事支付服務的非金融機構面臨的身份困惑問題，又規范了支付機構在資金安全、系統運行等方面應承擔的責任與義務，將網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單都納入到了監管范圍，一些較差、不規范的企業被攔截在了門外，對行業的長期發展起到了基礎性作用。

（二）行業自律

2005年，中國電子商務協會兼顧我國電子商務發展的實際情況及前瞻性，組織制定并發布了《網絡交易平臺服務規范》，在加強網絡交易平臺自身建設和運營管理、建立健全交易安全保障、交易者身份審核、隱私權保護、消費者權益保護、交易記錄保存等方面提出了要求。

2011 年 5 月，為了充分發揮行業自律組織的作用，中國支付清算協會在北京正式成立。由于中國支付清算協會是介于政府、企業之間，并為支付機構支付服務、咨詢、溝通、監督、自律、協調的社會中介組織，因此，它對防范支付機構各種風險具有重要的作用。

（三）監管實踐

截至2012年6月末，中國人民銀行已經為全國196家非金融機構頒發了支付業務許可證，賦予其支付機構的合法地位，將其納入人民銀行監管體系，也對一些不符合準入要求的機構進行了相應的處理，未獲許可機構所占市場份額逐漸減少，顯示了支付業務監管工作的正面導向作用。

為了配合非金融機構審批與監管工作，2011年下半年，中國人民銀行、國家預防腐敗局、監察部、財政部、商務部、稅務總局、工商總局等七部委組成聯合檢查組，共同規范多用途預付卡的市場發展，對北京、上海兩地的預付卡業務進行了檢查，并組織各分支行與中國支付清算協會，對全國多用途預付卡市場開展專項檢查，嚴格按照法律規定的程序與措施進行規范，進一步整頓了預付卡市場。這是中國人民銀行履行非金融機構支付服務監管職能以來實施的第一次全國性現場監管，是對支付服務市場監管工作的一次重要實踐。

二、我國支付機構監管體制存在的問題

（一）監管目標被弱化

不同的監管目標決定著不同的監管行為方式，塑造著不同種類的監管模式，對監管體制具有重大的影響。《辦法》對非金融機構支付的申請與許可、監督與管理、罰則等進行了規定，成為一個具有指導意義的監管框架。在《辦法》中第一條指出監管目的是“促進支付服務市場健康發展，規范非金融機構支付服務行為，防范支付風險，保護當事人的合法權益”。由此可看出，《辦法》中關于支付機構的監管目標層次過多，有些面面俱到，具有較強的綜合性，這實質上是對監管目標的弱化，不能充分發揮監管的功效。

（二）法律法規體系不完善

1.重要的規章制度法律層次不高。我國對支付機構支付業務的監管剛剛起步，監管主體、監管理論依據都處于摸索階段。作為對非金融機構支付服務進行主要監管依據的《辦法》和《實施細則》，其法律層次屬于部門規章，尚未上升到國家法律層次，因此監管效果會受到一定影響。

2.備付金管理制度不完善。一是在《辦法》和《實施細則》中，“備付金”的含義及備付金收益歸屬問題未明確[2]。例如，付款人委托支付的、但非金融支付機構尚未付出的貨幣資金是否應該認定為備付金。備付金金額的計算范圍不明確對如何判斷支付機構實繳貨幣資本數量造成了影響，備付金收益歸屬的不明確則可能會造成利益相關方的法律糾紛。

二是備付金存管制度難以有效執行。雖然對于支付機構管理的大量沉淀資金，給出了開立專用存款賬戶、在存管銀行繳納備付金等措施。但資金的實際控制權仍由支付機構掌握，存管銀行在實際業務中對備付金使用缺乏有效的監督，較難實現對支付機構備付金的動態管理，容易引發備付金被挪用以謀取高額利潤等信用風險。

3.客戶身份識別制度缺乏可操作性。雖然在《辦法》中要求了支付機構要對客戶信息進行核實，但是對于核實的手段和方式并沒有細化的規定。因此，監管機構在對支付機構進行監管時如何判斷商業銀行是否履行了相應的客戶身份識別義務，將面臨調查取證難、事實定性難的問題。

（三）監管組織體系不健全

1.監管主體方面。根據現有法規，目前監督管理支付機構的部門主要有中國人民銀行、工商行政管理部門、信息產業管理部門等，但并沒有較高層次的法律明確支付機構的主要監管部門[3]。由于支付機構的特殊性，其涉及到科學技術因素多，依靠傳統的政府行業監管顯然是不夠的，監管主體如何與現代網絡科技結合，克服監管中的技術障礙成為一個問題。

此外，雖然中國支付清算協會名義上是一個獨立的社會團體法人，是支付清算服務市場各參與主體組成的一個行業自律組織，但從經費來源、關系的掛靠、實際賦予的職能來看，它相當于中國人民銀行的一個執行部門，其管理職權是中國人民銀行賦予的，其實質并不單單是行業自我管理的組織，而是政府監管職能的延伸。

2.監管內容方面。《辦法》及其《實施細則》中將非金融機構提供的包括網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單以及中國人民銀行確定的其他支付服務等都涵蓋進其監管范圍，但是監管內容還有待進一步細化。例如，具有公共服務領域及多用途商業預付卡雙重職能的公司是否屬于非金融機構支付服務范圍界限模糊。根據《辦法》第二條相關規定，明確界定這類公司的性質有一定難度。

3.監管方式方面。一是事前、事中監管不足。目前對支付機構的監管主要采用事后監管方式，這種方式雖然比較容易發現問題，但存在風險監管不足、及時性不夠以及重復檢查等缺陷。二是動態監管不足。靜態監管是現在對支付機構準入、業務范圍、資本狀況等方面的主要監管方式，而對支付機構日常經營狀態的動態監測預警不足存在一定的風險。

三、完善我國支付機構監管體制的建議

（一）明確監管目標定位

我國支付機構的監管目標應明確為宏觀審慎監管目標，即從宏觀層面對支付機構進行規范，而不是將關注點放在每家支付機構個體上。要促進整個支付服務市場可持續健康發展，發揮支付機構提升整個社會支付服務效率的積極作用，避免引起支付服務市場混亂的風險。

（二）確定監管原則

1.監管效益原則。監管制度并非越完善越好。監管制度不完善會導致監管成本過高，監管仍然不能有效。監管制度過于完善，監管成本就會遠遠高于監管所產生的收益。只有在監管制度維持在一個均衡狀態，使監管的邊際成本等于邊際收益時，監管效益才能最大化。因此，在考慮完備性的同時，監管制度的建立還要考慮到監管效益。既要確保監管職責的全面履行，監管效率的提高；又要將監管成本控制在合理范圍之內，尋求監管成本與監管收益之間的平衡點，保證監管效益的最大化。

2.市場手段與行政手段并重原則。非金融機構支付服務市場的規范需要國家相關部門積極合理的介入，行政手段必不可少，但是同時也要充分尊重市場規律，不能對其進行過多的限制。監管部門要結合實際，立足未來，不斷完善相關的制度，遵循“市場機制”與“國家監管”并重的原則，以助于非金融機構支付產業的健康持續發展。

（三） 具體措施

1.完善法律法規，加強法律監管。

一是逐步將《辦法》上升至國家法律，重點明確監管主體、監管內容等，以增強對支付機構監管的法律效力，避免一些機構游離在非金融支付服務監督體系之外。

二是建議盡快出臺《支付機構備付金管理辦法》，明確備付金的含義、范圍以及收益歸屬，強化客戶備付金的管理，尤其是備付金存管制度如何有效執行，統一客戶備付金的核算方法等。明確界定支付機構涉及到的各方當事人的權利、義務范圍以及爭端解決機制，保護各方的正當權益。

三是對一些不夠明確的地方進行細化。例如可以對客戶身份識別的具體方式和步驟進行規范，規定支付機構必須使用全國公民身份信息系統查詢核對客戶的有效身份證件，因客戶身份信息有疑點無法判斷的，應通過其他輔助方式進一步核實，從而提高監管機構事中控制能力。

2.理順監管組織體系。一是劃分監管組織職責。明確支付機構的主要監管部門應為中國人民銀行，中國支付清算協會應定位于服務會員、服務市場和消費者的行業自律組織。中國人民銀行、中國支付清算協會應共同履行好各自的職責，構建良好的內外部監管體系。人民銀行應在《辦法》和《實施細則》的基礎上，科學制定市場規則，防范支付風險，合理引導支付機構的發展方向。中國支付清算協會必須在中國人民銀行監管制度框架內發揮應有的橋梁作用，組織制訂自律公約和行業規范，化解矛盾和糾紛，維護支付清算服務市場秩序，保護消費者的權益，促進公平競爭和合作互助。

二是進一步明確界定監管內容。明確具有公共服務領域及多用途商業預付卡雙重職能的公司是否屬于非金融機構支付服務范圍，以及備付金的收益歸屬等。

三是創新監管方式。首先，在監管時間上將管理重心前移，盡可能地將問題消滅在萌芽狀態，在做好事后監督的同時，要突出事前管理，強化事中監管，避免不良后果的出現，有效規避管理風險。其次，要積極引入社會監督。例如，新聞媒體和公眾可以提供大量有價值的線索，為監管部門和中國支付清算協會提供參考依據。當出現重大問題、處理重大案件、出臺重大舉措的時候，依靠新聞媒體進行廣泛宣傳，社會公眾通過微博等新型媒體方式快速傳播，可以有效傳遞監管方面的信息，加大對違法違規行為的曝光，增強監督的威懾力，爭取社會公眾對行業的支持和信賴。最后，要加強動態監管，對靜態監管形成有益補充。既要依據現有的法規對支付機構準入、業務范圍、資本狀況、內部控制、系統運行、風險管理等是否符合規定進行靜態監管，又要從技術上完善監管手段，加大資金監測力度，建立動態、實時的風險監測和預警系統，及時評價和反映支付機構的業務與經營風險情況，便于監管部門采取有效措施防范和控制風險，保護有關各方正當權益。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]林宜.《非金融機構支付服務管理辦法》解讀[J].中國信用卡，2010（8）.

[2]方志敏.完善第三方支付機構客戶備付金管理的幾點建議[J].中國金融，2010（16）.

[3]宋紹軍，劉陽.非金融機構支付業務的監管難點及建議[J].金融科技時代，2012（2）.