日本東京都危機預防的制度設計及其啟示

導讀: 對于東京都來說，城市公共危機中較大一部分是來自于自然災害。在東京都的災害預防及治理工作中，著力較多的是針對自然災害所帶來的危機，而且用于這種危機預防的東京都《地方防災計劃》也由“地震編”、“風水編”、“火山編”及“大規模事故編”等構成。以東京都的《地方防災計劃》為主線，對日本城市公共危機的預防與治理的管理機制、防災對策等進行簡要的介紹與分析，有助于我們從中得到啟示。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.008

東京都位于日本中部沿太平洋地區，是一個自然災害頻發的區域，去年“3·11”東日本大震災對東京都也造成了很大的影響，而關東大地震的陰霾還時時籠罩在人們的心頭。因此，對于東京都來說，城市公共危機中較大一部分是來自于自然災害。這樣，在東京都的災害預防及治理工作中著力較多的還是針對自然災害所帶來的危機的。東京都的《地方防災計劃》由“地震編”、“風水編”、“火山編”及“大規模事故編”等構成，這一構成編目中也能明確地看出這一點。以東京都的《地方防災計劃》為中心，對日本城市公共危機的預防與治理的管理機制、防災對策等進行簡單的介紹與分析，有助于我們從中得到啟示。

一、東京都的危機管理體制

東京都設有專門應對危機的“東京都災害對策本部”。這個機構擁有較為完善的災害情報收集系統，如屬于警視廳和東京消防廳的地震災害判讀系統、衛星直播專用車輛、移動多層次無線通訊車以及東京都廳超高層建筑屋頂上設置的攝像探頭等。這些多渠道、不同網絡設施與設備為災害對策本部及時地不間斷地提供有效、客觀的情報與數據。由于這有效的通訊設施，在有震感的地震發生后的幾秒鐘內，日本各大電視臺、廣播臺等大眾傳媒就能及時播報地震的中心、等級，以及會造成的次生災害的可能性消息。這個對策本部在獲得情報以后及時研究對策，并向中央政府報告并接受指示。在直接向受災地區展開救援、救助活動的同時，還與各專業機構通過防災行政專線、音訊等通訊手段進行聯絡調整，這些機構有警視廳、東京消防廳、自衛隊、指定地方公共機關、指定公共機關以及指定地方行政機關等，共同展開救助救援工作。另外，還接受東京都內各相關區市町村自治體等的報告，發出指示，以更有效地進行受災地區的救助救援工作。這種自下而上、再由上而下的相互聯動，對災情認識作不斷調整的危機管理體制對于受災地區的救助救援有著極其重要的作用。同樣，其救助效率也得到了提高。

處于24小時全天候狀態之下的“東京都災害對策本部”工作人員，要在災害的第一時間啟動情報收集與相互傳達的工作。由于節假日也必須有職員值班，對策本部因此專門設置了夜間防災聯系室和職員休息室。另外，還在“東京都災害對策本部”附近設置職員住宅，一旦發生危機，職員們能在第一時間集中到對策本部，而遇到6級以上地震時，不管有沒有命令，東京都的全體職員都要到指定地點聚集待命。這種管理體制可以保障危機發生時，自治體的職員能夠及時到位，保證對策本部的運行與救災工作的展開。

如上所述，地震災害第一時間啟動體制是十分重要的一個環節，在地震發生的剎那間，夜間防災聯系室會通知“東京都災害對策本部”的職員住宅，職員們及時走路或騎自行車集結到防災中心，同時，氣象局及其他相關防災機構通過上述渠道將災情報告防災中心，而各區市町村、東京消防廳及警視廳等接到居民求救邀請后將情況匯報到防災中心，而中心則將情況向中央政府報告及向知事報告。知事在與副知事、事務局長溝通以后直接向“東京都災害對策本部”下達命令，而“東京都災害對策本部”則向國家總務省消防廳報告及提出援助請求，同時根據情況與東京都內閣區市町村進行協調，要求媒體予以播報，要求自衛隊、防災機構以及其他道府縣的援助，并對都廳內部各相關局以及警視廳、東京消防廳等部門發出救災指令。

在重大災害發生時，會馬上組成由知事為本部長的“東京都災害對策本部”。該組織由決策層與執行層組成，決策層由本部長室、副知事以及受災地區對策本部等組成。救災決策執行層由綜合災害部，都廳內部各局及警視廳、東京消防廳以及地方防災隊等組成。在綜合防災部下還設有指令室、情報通合班、調整班、情報班、設備班、廣告班以及總務班等部門協同工作，承擔最直接的協調管理工作。

從上述東京都的危機管理體制的情況來看，其危機管理比較重視以下三個方面。首先，比較重視專業機構及專業人員的作用，相關的職員居住在相關廳舍附近，以便做到在災害發生的第一時間能夠到達崗位，做到召之即來;第二，強調通訊系統的重要性，采用多渠道的通訊方式，以保證信息、情報的暢通無阻，為正確的決策提供重要的信息保障;第三，及時播報災害情況，通過公共傳媒及時將災害情況告知民眾，以便能及時配合救助工作的展開。

二、東京都《地方防災計劃》掇英

東京都《地方防災計劃》(以下簡稱《計劃》)是在日本政府《災害對策基本法》(1961年法律223號)的基礎上制定的，該法從1961年制定以來經歷了30多次的修訂，最后一次修訂是2012年6月。《地方防災計劃》是在2007年前后制定的，是東京都危機管理的最基本方案，也是現行修正案的基礎，該《計劃》由《震災編》、《火山編》、《風水害編》以及《重大事故編》等四編組成，這里按其不同篇章進行十分簡要的介紹與分析，以資參考與研究。

(一)震災的預防與救治

《震災編》分“以強抗震的東京為目標”、“災害預防計劃”、“災害應急、重建對策計劃”以及“災害復興計劃”等四部39章。從防災管理的角度看，其中比較核心的章節有“受災情況預測”、“知事、都民及相關單位的基本職責”、“都、區市町村及防災機構的作用”、“強抗震城市街道的建設”、“設施建筑物的安全化”、“火災、蔓延的防止”、“應急活動據點的整備”、“志愿者等的協調與聯動”、“防災運動的推進”、“警備、交通規制”、“緊急運輸對策”、“救助、救急對策”、“避難者對策”等。

關于災害情況預測是建立在1991年對再一次出現關東大地震的預測及1995年阪神-淡路大地震教訓的基礎上不斷完善的。設定災害為東京灣北部直下式6.9級到7.3級的地震。設定時間為冬季傍晚6點左右，這是下班回家流動人口較多，車站公共交通等十分繁忙，家庭主婦做菜做飯用電用明火較多的時間段，人口聚集場所建筑物倒塌落物將造成人口大量死亡，同時容易產生火災，也會出現大量流動人口無法回家現象。預計僅東京北部灣地區最大等級災害時死亡人數將達7800人，受傷人數15萬，建筑物倒塌53萬棟。另一個設定災害事件是與阪神-淡路大地震相同的冬季早晨5時，預計僅東京北部灣地區房屋倒塌將達20萬棟，死亡人數達4500人，受傷人數達16萬人。

針對上述預測，《計劃》積極采取措施，努力將預計死亡人數減少一半。從硬件方面來看，主要措施有木結構建筑的耐震化、緊急運輸道路周邊建筑的加固、在裝修過程中進行建筑物的堅固化工程，民間建筑耐震化診斷補助等措施以及家具倒塌防止工作的推進。不少學校的教學研究大樓進行了加固，走廊、研究室中的書架等進行加固、圖書館中的書架連結成一體，防止書架的倒塌;推進建筑物不燃化改造，使重點整備地區的不燃率提高到60%。以公園綠化等手段建立防止火災延燒網絡。另外，從軟件方面來看，積極推進市民防災組織，培養防災自助、共助人才的培育，積極展開避難、消防訓練等，要求每年有180萬人參與防災訓練;加強消防隊等專業防災機構與市民組織的協作與聯系，強化區域的防火、共助能力。

(二)風雨災害的預防與救治

東京都緊挨著東京灣，風雨災害也十分頻繁?！讹L水災害編》主要有“以耐風雨災害的東京為目標”、“災害預防計劃”以及“災害應急、恢復對策計劃”等三部28章構成。其中主要篇目有“中小河流整備”、“低洼地區河道整備”、“超級河堤的整備”、“各水系的河川事業”、“洪水對策”、“東京暴雨基本方針”、“河川改造”、“抑制雨水溢出的設施的整備”、“下水道整備”、“暴雨對策的重點實施”、“地盤下沉防止對策”、“高潮位預防事業”、“內水排除”、“泥石流對策”、“宅基地對策”、“積水預測地段的制定及水深等的廣告”、“確保積水預測地區的避難體制”、“地下空間積水災害對策”、“電線的地下化”、“屋外廣告物對策”、“水土流失防護林”、“防風防潮林”、“防災教育設施整備”、“防災市民組織的強化”以及“東京志愿者、市民活動中心、區市町村及其他府縣的協作”等。

該《計劃》的前提是隨著市街區域的不斷擴大，區域性的水的保有能力及河道蓄水機能衰退，大量的雨水瞬間流入河道與下水道，形成河道泛濫、下水道外溢，所謂城市型的水災。另外，遇到百年一遇、兩百年一遇的大暴雨的話，區域主要大河會出現泛濫，大面積浸水災害將會發生。再則，強臺風直接進入東京灣的話，各種惡劣環境聚集一起會出現如同1959年9月26日從伊勢灣登陸幾乎影響到全國的臺風大海潮的侵襲。

為此，《計劃》要求對流經市街區域的46條河流，在長達324公里的范圍內進行疏浚整備，要求達到能應對每小時50毫米的降雨量。對于河道整治尚有困難的地區，要設置能暫時蓄洪的調節池來減輕水害。這方面已經取得了一些進展，如在流經市中心區域的神田川、環七公路地下蓄水池以及妙正寺地區的第一、第二蓄水池等工程已經完工。另外，在整備河流的護堤、調節蓄水池的同時，在河流流域實施存積滲透工程改造等，推進綜合治水對策。對于低洼地區的河流則加強防震防高潮位的護堤和護岸的建設。神田川等東部低洼地區5條主要河流的護堤從安全性及環境的角度出發，要有序地進行超級堤防及緩坡型堤防的改造。同時，對流經東京的利根川等四大水系及澀谷川等的二級河流等進行整備，部分水系作為日本政府直轄工程進行改造，以加大流量及鞏固堤岸應對不時的地震與水災。

除上述工程以外，為防止高潮位的侵襲，加強東京港沿岸防潮堤的耐震化建設，繼續推進水門及排水設施的建設。在防潮沿海的填海區域建設新的防海堤，形成多重防護體系。通往大海的河流建設水門，高潮位時關閉水門，同時啟動排水設施，將雨水排到防潮堤外側，以免城區被淹。

(三)火山災害的預防與救治

在東京都的周邊有許多島礁，這些島礁在過去時有火山噴發的記錄，如1983年10月，三宅島噴發，一個村落的大部分被熔巖流埋沒;1986年11月，伊豆大島發生火山噴發，全島1萬多人離島避難;2000年三宅島群發性地震，造成大規模噴火，全島近4千人離島避難，由于大量二氧化硫的釋放，島民返回三宅島已是2005年的二月了;另外，離東京不遠處有日本著名的富士山，這些地區都隱藏火山災害的隱患，為此，東京都專門制定了火山災害對策。

火山噴發與其他災害有很大的區別，在其預防對策中首先強調的是對火山的觀測，在一些重點島嶼設置多點觀測，加強監視能力與預報的責任，盡量爭取避難的時間。同時，加強港灣、道路、空港、學校等公共設施的整備工作，為避免巖漿及泥石流的災害，建設沙防設施，以保護島民的生命與財產。學校等避難場所加強耐震、耐燃燒化的改造工作，尤其是加快木結構建筑的改造工作。

在基礎設施改造的同時，加強防災訓練與防災知識的普及。主要訓練項目有非常時期的集合訓練、通訊情報系統的訓練、防災本部運作的訓練以及現場實際避難行動路線、避難方法、供水供給食品的訓練等。這些訓練除了有東京都廳、町村自治組織及防災機構以外，更重要的是當地居民的參與。在防災知識普及方面，主要有噴火警報的等級的區分、各防災機關的火山對策、火山活動異常現象出現時的應對措施、火山降灰時對農作物的保護措施。繪制火山防災地圖分發給居民，讓所有居民知道發生災害時的避難方法與路徑。另外，不少島嶼是東京的旅游勝地，每年都有大量的觀光游客到這些地方觀光旅游，為此，還印制各類宣傳小冊子，使觀光旅游者也能掌握這方面的知識。此外，作為防災的基本理念，將“自己的生命自己來保護”、“自己的街道自己來護衛”的觀念根植于都民的心目中，在此基礎上，加強行政、各事務所、都民以及志愿者團體的相互協調，相互支援，建立牢固的自助自救的聯帶協作關系。要求居民能充分理解災害預報的內容，熟悉本地區的地理環境，平日做好水、食品、衣物、口罩、眼鏡保護用品及便攜式無線電收音器等的急救用品的儲備工作，以便災害發生時能切實地快速應對。

(四)重大事故的預防與救治

除上述關于自然災害的危機管理以外，在城市日常危機中最為常發的也是危機管理中十分重要的一個環節就是人為重大事故。為此，在東京都《地方防災計劃》中設置了“重大事故編”。該編又分成“重大事故”與“原子能災害”兩編?！爸卮笫鹿示帯庇扇?5章構成;“原子能災害編”由兩部5章組成。在重大事故編中主要提及的有“火災預防對策”、“危險物品事故對策”、“船舶事故預防對策”、“航空事故預防對策”、“鐵路事故預防對策”、“道路、橋梁、隧道災害對策”、“地下街、地下工事事故預防對策”、“災害訓練的充實”、“災害知識的普及”、“災害知識的普及”、“防災市民組織等的強化”、“志愿者等的聯合、協作”、“危險物品事故的應急對策”以及“重大事故時的應急對策”等篇目。另外還附有詳細的各類事故應對條例、協議、設施目錄、聯絡系統等資料75項?！霸幽転暮帯庇蓛刹?章組成，全文249頁，這里僅選擇有關“重大事故”的部分內容進行簡單的介紹。

東京地區防災計劃的基礎是以東京，包括東京以外地區所發生的重大事故的教訓為基準的，甚至還考慮到武裝暴動這種國際社會時有發生的現象進行制定的，同時也最大限度地采納東京都民以及都議會所提出的意見，形成一個較為完整的重大事故防災計劃。

在此城市中心地區防災計劃中，首先強調的是木結構建筑密集地區的再開發用地、公園、廣場等公共區域的確保以及道路的整備是各類對策的基本，而最為重要的要素是市中心地區的耐火化，尤其是城市地下街道及高層、超高層建筑的防火安全工作。

在東京都內有63000多個地下空間，而且其面積還在逐年增加，其中擴增在人群聚集的地鐵站、地下街及商店大樓的面積占4成左右。1995年發生的地下鐵“沙林毒氣事件”造成了極其嚴重的危害，成為人類史上永遠的痛。而據2007年統計，東京都內45米以上的建筑有2171棟、其中100米以上的超高層建筑物有340棟，甚至200米以上的也有17棟。這些地下架空的高建筑物都為災害的預防帶來了極大的困難。除了這兩大隱患以外，東京都內還有8689公頃的森林存在，(美國加利福尼亞州2007年發生的森林火災過火面積達2095平方公里，相當于東京都面積的96%)。而東京都內在2007年就發生過兩起森林火災，這些火災敲響了城市危機的警鐘。

另外，城市中的危險物品設施也是公共安全中不可小覷的一個部分，有時甚至是一劫不復的。如高壓煤氣、火藥、毒品等，尤其是放射性物質，是公共危機中危害最大的隱患。截止2008年，在東京都內保存有危險物品的設施有14732處，其中絕大多數集中在城市中心的23個區內，其中有31處是超過規定儲藏數量1000倍以上的，但是這些企業相對集中于林海港灣地區的工業及準工業地區。其他煤氣、火油、放射性同位素等都散在不同地方保存使用著。該《計劃》還對道路、鐵道、航空交通運輸的現狀作了分析。高速公路危險品運輸車輛的火災事故，不僅對道路附近的居民造成很大的危害，交通的堵塞還造成周邊道路大規模的交通癱瘓，據統計，平均5天就損失了約16億日元。鐵路交通運能大，東京一天內的鐵道利用者就達3500萬人，尤其在上下班時間段內，利用人數更是集中。2005年西日本鐵的福知山線列車脫軌事故造成107人死亡，549人負傷，這種利用者過密的列車一旦發生事故將是無法設想的慘事。

針對上述不同情況，《計劃》相應地制定了不同的應對預案。關于火災的防御工作，除了加強消防機關的整備以外，總體上來說要將都民與企業單位也組織到初期消防滅火體制中來，同時推進建筑物的不燃化改造。關于地下街道及超高層的防災工作，除加強防火宣傳以外，還對高層建筑推行航空消防。另外，每年1月26日制定為“文物防火日”，進行文物、尤其是建筑文物的消防演習，發放相關消防宣傳資料，加強相關區域的消防安全工作的檢查。對于森林火災則主要是加強消防設施的管理和森林保全員的巡視工作，嚴格實施嚴禁火氣進入森林的規定，同時加強防火線、防火林帶以及防火林道的整備。

對于危險物品的火災預防是加強儲藏設施的安全化工作，強化危險物品管理使用者的自主保安體制，防范于未然，實施防范器材的儲備及使用訓練，在危險物密集地區組成相互援助的自治組織，以便做好災害初期的防治工作。在危險物品儲存用地選址時要要確保其充分的用地面積，以保障一旦發生災害的情況下能減少對周邊地區的影響。對于使用化學品試驗的學校及科研單位要求明確保管責任人，儲存的容器要求用不易破損的材料制作，存放危險物的容器要保管在加固了的櫥架之中，混合后容易引起起火或爆炸的危險物品不存放在一起等，這些都要進行時常的檢查。對于使用放射物品的單位也在適用于保存方面作了明確的規定，并經常對工作場所進行放射線量的測定，確保其不危害周圍環境，同時還要求確保周邊地區有用于放射性災害避難的場所。此外，對于危險物品的運輸也作了規定，要求運輸搬運之前與到達目的地以后都要有監視，還要在運輸途中對車輛以及這些車輛的專門停車場等進行檢查，對危險物品的運輸人員進行車輛事故預測及其應對訓練，努力提高他們的安全意識。在災害發生時為了防止二次災害的發生，平時做好防護服、防毒口罩、氧氣瓶等專業應急器材的整備工作，以便能及時展開救災活動。

《計劃》還對船舶、航空、鐵路、道路交通等重大事故對策作了設定，其中對鐵路交通事故的有關規定尤為值得關注。除了日常的信號裝置、兩動裝置、轉軌裝置、自動列車控制裝置、自動列車制動裝置、自動列車駕駛裝置、自動列車運行裝置、列車集中控制裝置、列車無線電話、播音裝置、消防設備等的整備、改良以及對相關人員持續地進行安全教育以外，2000年開始在鐵路全線的102處設置脫軌防止提示板，對車輛、線路、停車場及轄區建筑物進行定期及隨時的檢查，以確保安全行車。有些線路的列車配置自動列車控制裝置，如田園都市線、大井町線等;有些線路配置了自動列車停車裝置，如池上線、東摩川線等。相關人員除了每天對這些裝置進行檢查，在一段時間以后還要進行一次全面的整備，這些裝置在發生列車超速或進入終端車站的情況下，列車會自動減速或停止，很大程度上提高了列車的安全性。大多數的路線還設置了道口安全裝置，除了通常的道口報警器、自動遮斷器以外，還安裝有障礙報知裝置、自動障礙物感知裝置，一旦發現鐵路道口有異?，F象，這些裝置會自動向列車員發出警報，以防止鐵路道口事故的出現。京王電鐵公司還開發了列車運行管理系統，以自動管理方式避免列車的沖突、脫軌等事故的發生。東京新都市鐵道除了自動控制裝置、自定運行裝置以外，還采用全線可動式站臺欄桿，全線路立體交叉，不設鐵路道口，并安裝了地震早期警報裝置，以此來確保運送及保障旅客的安全。

三、東京都《地方防災計劃》給予的啟示

“3·11”東日本大地震震出了許多“始料未及”的問題，因此，日本政府及地方政府都對原有的災害計劃進行了修訂，東京都政府也對《地方防災計劃》進行了修正。其修正的要點有三個方面。其一就是在不同政策的客體及明確表示要達到的目標方面，要防災相關機構與都民形成共識，以促進各主體的防災對策的制定;其二是針對地域防災能力的提高以及建設安全的城市等方面的各類政策，構筑針對預防、應急、復原等這些災害的表象的應對政策;其三是為了形成更為有效的計劃，要明確在災害發生后的應對程序等，要充實和強化政策的內容。具體體現在對受災情況進行重新評估，并制定了為了抑制這種受災情況的大致方針，即“建設包括自助、共助、公助在內的抗震能力強的城市”、“建立守護都民的生命及首都機能的危機管理體制”以及“建立支援災民生活、東京早日復興的機制”等三個方面。

如上所述，本文以日本東京都《地方防災計劃》為主，對日本的城市公共危機管理體系及部分防災計劃、對策，以及“3·11”東日本大震災以后東京都對《地方防災計劃》進行修訂的大致方針等作了簡單的介紹。這個《計劃》是一個龐大的體系，也可以說是一個應對各類公共危機的多元的公共危機的預防計劃，從上述簡單的介紹與分析來看，我們至少能夠得到以下幾個方面的啟示。

第一，重視公共危機情報的收集與及時的公開。公共危機是公共的危機，公眾有知情權，也是政府及管理者體現公信力的重要手段。只有知曉具體的災害情況民眾才能做出正確的應對，因此，及時正確公布災情是做好危機管理及在后援救的重要保障，也是減輕或防止二次災害的必要條件。

第二，充分總結既往公共災害的教訓，重視對公共危機所帶來的災害進行科學地預測，并以此為基準制定減輕災害損失、早日恢復災害地區生活秩序的對策。《計劃》在這方面有十分詳細的論述，是東京城市公共危機管理的一個重要文件和一個基本規范。

第三，強調“自助、共助、公助”社會管理的根本理念，《計劃》重視硬件方面的建設在防御災害減輕災害中的作用，但更強調人與社會在應對災害中的重要作用。社會工作中的核心觀念是“助人自助”，在《計劃》中也強調災民的自助，當然也強調志愿者在“共助”中的作用。

第四，《計劃》強調公共危機的綜合性，與此相對應，災害的預防及復興計劃也是綜合性的。不同機構、不同組織都承擔著不同的任務，沒有一個機構是萬能的，也不是可以被簡單地取代的。如何發揮這些機構組織在預防災害、治理災害及城市復興中的作用是極其重要的。在東京危機管理體制中明確地提出了這個原則。

綜上所述，《計劃》是東京城市危機綜合管理綱領性的文件，有著十分豐富的內容，針對性強，綜合性強。由于本文篇幅有限，成稿時間緊迫，在很多方面還沒能進一步地介紹與分析，這些將在以后的研究中加以完善。

參考文獻:

[1]東京都防災網.http://www.bousai.metro.tokyo.jp/index.html.

[2]秀樹，塚越功.都市防災學[M].日本:學蕓出版社，2007.

責任編輯:王 縉