非政府組織發展的三大條件與雙重動因

導讀:非政府組織在中國的培育和發展既離不開宏觀的政治、經濟、社會制度的共同推動，同時也與廣大人民群眾特別是困難群體對非政府組織的強烈需求以及公民個體的積極參與密不可分。因此，有利的社會條件帶動了非政府組織的蓬勃發展。在這方面，上海市浦東新區做了積極的探索。

關鍵詞:非政府組織;社會條件;動力源泉

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.011

“非政府組織(Non-Governmental Organizations，縮寫NGO)”一詞與英文的“公民社會組織(Civil Society Organizations)”一詞類似，是一個屬于獨立于國家體系中的黨政部門、市場體系中的企業等經營單位之外的公民社會部門或第三部門，它一般僅限于非商業化、合法的、與社會文化和環境相關的倡導群體。在中國，盡管我們也使用“民間組織”、“社會團體”、“非營利組織”、“社會組織”等概念來指稱“非政府組織”，但它都不同于西方語境下的公民社會組織，無論在公民的主體性上，還是在外部環境的規范性和內部治理的制度化程度上，中國的非政府組織都不可避免地帶有轉型時期的中國特色。隨著20世紀90年代浦東開發開放的演繹，特別是近年來浦東新區綜合配套改革試點的深化，作為浦東“小政府、大社會”管理模式的產物——擔任政府和企業中介角色的非政府組織，已開始進入新的發展時期，并在全國非政府組織培育過程中發揮了先導性和示范性作用。因此，深入分析有利于非政府組織發展的各種社會條件，對于我們深刻把握中國非政府組織的發展規律，領悟和實施“小政府，大社會”的管理格局具有十分重要的意義。

一、非政府組織培育的宏觀背景條件

中國非政府組織培育的宏觀背景條件主要是依托黨和政府的支持、經濟水平的提高以及各種制度的不斷完善等。作為改革開放的前沿地帶和第一個國家綜合配套改革試驗區的上海市浦東新區，其在非政府組織的培育方面具備了較好的政治與經濟基礎，并在社會政策保障方面給予了特殊的支持。

(一)政府層面的多元保障

非政府組織的發展首先需要得到黨和政府的認同才能夠順利前進。黨和政府認識到非政府組織的價值及存在的必要性，給予非政府組織生存和發展的空間，并將其納入我國改革的總體規劃中，不僅是過去我國非政府組織發展的重要原因，更是非政府組織繼續發展的政治保障和先決條件。

20世紀80年代中后期，我國政府提出“小政府，大社會”的改革方案，為非政府組織的培育與發展提供了社會空間。1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制，在進行國有企業改革、建立現代企業制度的同時，非政府組織的重要性和作用越來越受到黨和政府的關注和認同，并開始著手對官辦和半官辦的非政府組織進行改革，也正是從那時起，我國真正意義上的非政府組織才開始得到快速發展。而浦東從20世紀90年代初開發開放以來就抓住了這一良好的發展機遇，使得非政府組織能夠充分得到黨和政府的高度重視。可以說，浦東新區非政府組織的不斷發展壯大，并承擔起越來越多的公共服務，其背后離不開黨和政府的大力支持。

另外，浦東新區政府體制和職能的轉變也為非政府組織的進一步發展提供了廣闊的空間。浦東新區圍繞轉變政府職能和建設公共服務型政府，著手推進政社分開、政社合作、政社互動，為非政府組織的發展“騰出空間”。新區委托專門機構制定了“政府職能轉變與創新”的總體方案，梳理政府的現有事權，設計政府的合理事權，強化政府的公共事權，厘清“政府事務”與“非政府事務”，將應由市場和社會承擔的職責歸還給市場中介組織與非政府組織。同時，新區政府還制定了《關于進一步轉變政府職能，充分發揮街道辦事處社會管理綜合協調作用的若干意見》，各個街鎮在履行綜合管理、組織公共服務和指導自治組織等職責中，將社會和社區可以承擔的一些公共職能委托給非政府組織來承擔，社區就業、社區服務、扶貧幫困、社會救助等民生保障職能得到進一步增強，社區公益性組織的施展空間不斷拓展。

由此可見，隨著政府體制改革和職能轉變的進一步深入，在得到浦東新區領導充分重視的前提下，為浦東新區非政府組織的發展提供了廣闊的活動空間和發展機遇。因此，可以說浦東新區非政府組織的培育和發展不僅能夠服務于浦東新區政府、企業及社會，同時它亦是新區政府體制改革的獲益者。

(二)市場層面的多元基礎

現代非政府組織的發展離不開市場和政府兩大現代制度的有力支持。中國改革開放實行市場導向的經濟體制改革，逐漸放棄了原來的計劃經濟體制，推行社會主義市場經濟，變過去單一的集體和國家所有制結構為國有、集體和個人的獨資、合資和外資等多種所有制形式，極大地提高了勞動生產率，豐富了人民的生活水平，這一點為公民社會的蓬勃發展奠定了堅實的基礎，也為公民非政府組織提供了活動的資源，并給更多的組織提供了值得借鑒的運作方式。當前，市場經濟體制的進一步完善將加速整體性、同質性社會的解體，使社會經濟的主體在市場活動中擺脫政府家長式的干預，保持更多的自由活動空間。具體來說，隨著市場經濟的運行，企業必須成為擁有自主經營權的獨立法人，在政企分開的背景下，企業應當成為自主經營、自負盈虧的主體。在這種新的經濟體制下，企業的自主權大大地增加，這就為一些行業組織和同業組織的發展創造了更大的空間，讓它們在很大程度上能夠成為獨立于政府之外的民間組織。除此之外，隨著經濟全球化的加劇，特別是加入WTO，對我國社會帶來全面沖擊，我國社會和政府都將發生深刻變革，傳統管理體制下的自上而下的行政管理模式將難以應對來自國際社會的方方面面的沖擊，這就使非政府組織與多元主體的治理模式與國家利益結合起來，也就促使了政府與公民非政府組織的合作進一步加強。

浦東新區根據《關于政府購買公共服務的實施意見》，將原來由政府直接舉辦的，為社會發展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質的非政府組織來完成，形成了“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的提供公共服務的新機制，涵蓋慈善救助、農民工子女教育、為老服務、計劃生育宣傳、職業技能培訓等多個領域。在“項目直接購買”的基礎上，還通過組織非政府組織參與“公益項目招投標”、“公益創投大賽”等形式，進一步拓展了資金來源渠道和方式。如2009年在上海市民政局組織的社區公益項目招投標試點中，涉及安老、助殘等方面的3個項目成為上海市首批試點項目。在上海市開展的首屆社區公益創投大賽中，浦東新區共有14家非政府組織的15個項目獲選，占獲選項目的50%。

因此，非政府組織的發展離不開經濟發展奠定的基礎。由于經濟迅速發展以及市場經濟的進一步完善，積累了雄厚的社會財富，也推動了非政府組織與政府之間的合作，正如新區政府與非政府組織之間的對話越來越頻繁，這其中離不開經濟發展所創造的平臺。

(三)制度層面的多元支撐

改革開放以來，在黨的十六屆三、四、五、六中全會和十七大上，都從不同角度對非政府組織發展提出了明確要求，強調“健全社會組織，增強服務社會功能”，“重視社會組織建設與管理”。這為我國非政府組織發展指明了新方向。在這方面，浦東新區政府做出了積極探索。

首先，非政府組織的法律地位得到明確。全國人大通過的《民法通則》，國務院先后頒布實施的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等法律法規，確立了非政府組織各自的性質、特征和法律地位，賦予了相應的權利和義務，明確了登記、管理制度和自律機制，規范了管理機關的職責和準則，是新時期我國非政府組織發展與管理的重要保障和基本規范。

其次，培育非政府組織的措施逐步配套。浦東新區政府通過制定和完善各類扶持政策來促進非政府組織的發展:一是制定專項政策，有針對性地扶持社會團體和民非單位。制定了行業協會有關財政扶持政策，對落戶浦東新區的國家和市級行業協會，給予房租補貼和房屋裝修費等補貼。對民非單位的職業培訓機構給予扶持，每年推出政府補貼培訓的專業目錄，為勞動者參加培訓給予培訓費、鑒定費補貼，每年職業資格證書的培訓量逾3萬人。對社會辦養老機構，從建設、開辦、運營等各方面給予補貼，有效調動了社會發展養老機構的積極性，2009年底新區養老床位總量達到了19269張。二是制定了《關于促進民間組織發展的若干意見》，提出一系列扶持政策，如對浦東新區經濟發展有貢獻的行業協會補貼3萬元工作經費，對社區公益性以及涉農民間組織給予4萬元開辦費以及運營費、房租補貼等。三是在各類綜合性政策中，體現對非政府組織的支持。如浦東新區政府出臺了《浦東新區促進現代服務業發展的財政扶持意見》、《關于促進浦東新區社會事業發展的財政扶持意見》等政策，其中都列有專項條款，支持各類非政府組織的引進發展。

再次，浦東新區政府在財政和稅收等政策方面實行了一系列的優惠政策。在財政支持方面，主要包括財政補貼、貸款貼息、融資支持等方式。為此，浦東新區出臺了《關于促進浦東新區社會事業發展的財政扶持意見》、《著力轉變政府職能，建立新型政社合作關系的指導意見》、《關于促進浦東新區民間組織發展的若干意見》等一系列相關政策。在稅收優惠方面，非政府組織在稅收上享有稅收優惠政策，對于違反規定的非政府組織，政府可以實行的處分就是取消其稅收優惠資格。同時，政府通過稅收優惠鼓勵社會力量參與慈善公益事業。近年來我國在這方面取得了一定進展，尤其是《中華人民共和國企業所得稅法》的出臺有利于非政府組織健康發展。

因此，為了促進非政府組織健康、快速、協調發展，浦東新區不斷完善政策體系、優化發展環境、積極構建互動平臺，為非政府組織的持續穩定發展提供動力和支撐。也正因如此，才使得浦東新區非政府組織的發展蒸蒸日上。

二、非政府組織培育的微觀動力因素

非政府組織不是封閉和孤立的，而是社會的有機組成部分。從微觀動力構成來說，非政府組織的培育與發展首先離不開社會大眾的需求，同時，公民社會的形成所帶來的公民主體意識的崛起也為非政府組織的生存和發展提供了不可或缺的土壤。可以說，公民個體積極參與社會政治生活為非政府組織的發展提供了必備的社會條件和動力源泉。

(一)社會需求成為非政府組織發展的強大動力

非政府組織發展是社會發展的必然趨勢，也是現代社會文明與進步的標志。非政府組織之所以能夠蓬勃發展離不開民眾對其強烈的社會需求。就轉型社會而言，各種政治經濟體制的轉變使一部分人成為困難群體，而他們的需求在社會發展中尤其值得重視。從功能上看，社會服務類非政府組織是非營利的，不為利潤掛帥，因此愿意提供公共物品。它們是民間的，不必行動劃一，因此可以為需求較高的人群提供額外的公共物品，為需求特殊的人群提供特別的公共物品，從而滿足政府和市場都滿足不了的社會偏好。從服務內容看，社會服務類非政府組織提供的專業服務很多是針對困難群體的，有助于他們樹立自尊、自信，消除社會歧視感，也有助于他們的自我保護和身體恢復。因此，無論是從功能還是內容來看，非政府組織對于困難群體需求的滿足，能夠有效地解決他們的實際問題，從而減輕政府所肩負的由社會轉型所引起的各種負擔。畢竟，社會轉型是一個長期的過程，新老問題的交加會對政府構成巨大的挑戰，加之我國目前的社會保障體系尚未健全，社會救濟和社會保險的發展遠遠滯后于經濟改革、產業調整的步伐，遠遠不能滿足困難群體的需要。因此，人們對于社會服務型非政府組織的社會需求空間是相當巨大的。

除了困難群體對非政府組織的強烈需求以外，廣大普通民眾對非政府組織的現實需求也激發了非政府組織的培育和發展。以浦東新區教育中介組織為例，民眾對教育的多樣化需求是教育中介組織發展的根本動因。開發開放以來，浦東新區經濟的飛速發展帶來了老百姓物質生活的極大豐富。民眾的需求結構發生了顯著變化，一方面食品在人均社會消費品零售總額中的比重大幅下降;另一方面，對教育、文化、醫療等方面提出了更高要求，要求享有多樣、優質的社會服務。作為新的開發開放地區，浦東新區也同時面臨著城市化和現代化的雙重任務。隨著大批國內外建設者的進入和中心城區人口的大規模導入，浦東新區常住人口規模不斷擴大，社會結構明顯分化。既有為全球市場提供高端服務的高收入群體，又有以支持性和邊緣性行業為主的低收入群體。可以說，這種多元化教育需求正是培育教育中介組織的直接動因。

(二)公民參與成為非政府組織發展的生存土壤

公民社會是非政府組織健康發展的溫床。一個地區公民社會發展水平的高低將直接影響非政府組織的培育和發展。公民社會發展程度高的地區，社會較為平等，民主政治發展水平較高，廣大公民能夠積極參與到社會政治生活中去。而這些恰好為非政府組織的發展提供了一切必備的社會條件。可以說，非政府組織的產生和發展，需要有一些既有能力又有抱負的公民個體去創造這些組織。在經濟市場化和社會多元化的進程中，公民個體參與的熱情越來越高，公民自由、自主、自治和志愿服務的意識也會逐步增強和發展起來。人們越來越愿意自主地去做事，自己組織起來提供產品，如創辦學校，開展環保運動，建立各種社會組織等。

非政府組織的參與者主要是現代意義上的公民，因而，加強現代公民意識教育，培養公民自誠、自省、自律的公民責任，培育以關心公共事務、關注公共價值、弘揚自由、平等、寬容、互惠互利的精神為主體的公民文化，顯得尤其重要。這是現代公民自覺促進和發展非政府組織的必要前提和有效途徑。因此，通過不斷培養人民群眾的公民意識、民主意識和法律意識，使越來越多的人民群眾培養自主性。從而能夠在各個層次和各個領域直接參與到公共管理和公益事業中，推動非政府組織的發展。

例如，1999年底，浦東新區就在全國率先注冊成立了專業化的“社會工作者協會”。成立之初，浦東社工協會只有148名個人會員，但到2011年，團體會員已有28家，個人會員700余名，越來越多的專業化、職業化的社會工作者加入到了協會，實現了從普通志愿者向專業社會工作者的大轉變，極大地擴大了這類服務型非政府組織的影響力。實際上，非政府組織的發展狀況是衡量社會發育是否成熟的一項重要標準。發達國家的經驗顯示，只有大量的公民個體和非政府組織參與到公共服務和社會管理實務之中去，與政府開展有效的互動合作，才能真正有效地彌補公共服務及社會管理的市場“失靈”和政府“缺位”的問題，才能最終形成“小政府、大社會”的共治格局。

總體來說，近年來我國越來越多地涌現出不同類型的非政府組織，它們承擔起了更多的公共服務，這背后離不開政府的大力支持。而浦東新區在這方面始終走在前面。改革開放以來，浦東新區一直在積極地培育和發展各種各樣的非政府組織，為政府職能轉移“尋找替身”，構建與“小政府”行政管理體制相匹配的社會自我調節體系。而非政府組織也借助浦東改革發展所營造的天時、地利、人和的環境迅猛壯大起來。可以說，浦東新區非政府組織的培育和發展既離不開宏觀的政治、經濟、社會制度的共同推動，同時也與廣大人民群眾特別是困難群體對非政府組織的強烈需求以及公民的積極參與有著密不可分的聯系。因此，有利的社會條件帶動了非政府組織的蓬勃發展。當然，我國非政府組織的發展整體上還存在不足，其不僅起步晚，底子薄，而且在自身能力建設和角色定位上還存在著諸多困境，因此，我國非政府組織的培育與發展注定是一個長期的過程，這需要社會各方面的共同努力。

說明:本文系教育部人文社會科學研究項目(12YJA710021)和國家社科基金重點項目(09ASH002)的系列成果之一。

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責任編輯:包 焱