改革開放以來我國體育設施政策的發(fā)展

摘要：對十一屆三中全會以來我國體育設施政策的數(shù)量變化和內(nèi)容變遷進行分析。結果表明，自改革開放以來，我國體育設施政策的內(nèi)容不斷遞增、層次不斷提高、權威性逐漸增強，經(jīng)歷了由重建設向重管理轉(zhuǎn)化的過程，在數(shù)量上整體表現(xiàn)出“4階段”非均衡性發(fā)展的特征，在內(nèi)容上體現(xiàn)出“5特點”的內(nèi)容變遷過程。“4階段”為撥亂反正后的低頻發(fā)展階段、市場經(jīng)濟條件下的高頻發(fā)展階段、新世紀初的高頻平穩(wěn)發(fā)展階段和后奧運的新發(fā)展階段；“5特點”為學校性、地方性、社會性、法治性和生活性。

關鍵詞：體育管理；體育設施政策；中國

中圖分類號：G80-05 文獻標識碼：A 文章編號：1006-7116（2012）06-0038-04

新中國成立后，尤其是改革開放以來，我國體育成績驕人。國家和政府的高度重視、各類賽事在城市間輪流舉辦，有力地推動了我國體育設施的建設與發(fā)展。目前，我國現(xiàn)有各類體育場館已超過100萬座[1]，體育場地年均以52.40%的增長率增長[2]。然而，體育設施建設和發(fā)展中的問題也令人擔憂，如場地數(shù)量相對不足、場館地域分布不均，尤其是受場館管理政策、體制等方面的制約，導致場館的開放率不高、資源短缺與浪費矛盾并存等[3]。在諸多影響體育設施建設和發(fā)展的問題中，體育設施的政策是一個重要的制約因素。政策是國家作為分配或調(diào)整各種資源的工具，是各種利益關系的調(diào)節(jié)器，它具有合法配置資源和導向的功能[4]。因此，對黨的十一屆三中全會以來我國體育設施政策進行梳理，以把握其發(fā)展脈絡、尋找其特點和存在的不足，為今后體育設施政策的修訂、完善以及新政策的出臺提供借鑒。

1 改革開放以來我國體育設施政策的數(shù)量

以1979年1月1日至2011年6月31日期間由中共中央、國務院、教育部、國家體育總局、各地方縣級市以上相關部門所頒布的各類專門針對體育設施的政策、法規(guī)為依據(jù)進行數(shù)量的統(tǒng)計分析。結果顯示，自1979～2011年的32年間共頒布體育設施相關政策、法規(guī)共計279件，年均8.72件，其中，地方性的體育設施相關政策共計211件。

自改革開放以來，我國體育設施政策的數(shù)量變化呈現(xiàn)出非均衡性的發(fā)展特點。以1995年為界，表現(xiàn)出兩個明顯的變化波形，1979～1994年的15年為低頻發(fā)展階段，年均3.20件；1995～2008年的13年為高頻發(fā)展階段，年均15.93件。其中，1995～2000年，為政策發(fā)展的第1個高峰階段，年均21.60件；2001～2008年，政策發(fā)展的第2個高峰階段，年均16.57件；2008奧運后，體育設施政策出臺的文本減少，政策趨于穩(wěn)定。改革開放以來我國體育設施政策的數(shù)量變化整體呈現(xiàn)出非均衡性的發(fā)展特點。

2 改革開放以來我國體育設施政策內(nèi)容的特點

2.1 1979～1994年我國體育設施政策內(nèi)容的特點

黨的十一屆三中全會后，體育領域正本清源，提出“普及與提高相結合，發(fā)展我國體育事業(yè)”的方針。這一階段的15年間，共出臺了體育設施相關政策48件，年均3.20件。因此，可將本階段稱之為我國體育設施政策的低頻發(fā)展階段。《中共中央關于進一步發(fā)展體育運動通知》、《國家體育鍛煉標準施行辦法》、《學校體育工作條例》等是這一時期政策的亮點。

本階段，體育設施政策的內(nèi)容具有以下特點：（1）學校性特點。政策內(nèi)容關注學校體育發(fā)展對體育設施的要求、規(guī)范學校體育設施的建設標準等。如《國家體育鍛煉標準實施辦法》、《國家體委關于大力提高教學質(zhì)量，充分發(fā)揮體育學院在發(fā)展我國體育事業(yè)中的作用的通知》、《關于在學校中進一步施行國家體育鍛煉標準的意見》等。（2）社會性特點。政策內(nèi)容關注公共體育設施的建設規(guī)范、企事業(yè)單位體育設施建設、少數(shù)民族地區(qū)體育設施建設和現(xiàn)有體育場館設施的普查等。如《關于做好縣的體育工作的意見》、《關于對1983年以來全國新建體育場地進行普查的聯(lián)合通知》、《國家體委關于深化體育改革的意見》等。（3）地方性特點。政策內(nèi)容關注各地方性體育場館設施的建設和管理工作。如：《上海市體育場所管理辦法》、《山東省體育場地設施保護辦法》、《廣西壯族自治區(qū)體育場地管理條例》等。

本階段我國體育設施政策內(nèi)容表現(xiàn)出學校性、地方性和社會性的特點。政策內(nèi)容的形成呈現(xiàn)多維的趨勢，從普通學校到體育專業(yè)院校、從學校到社會、從企業(yè)單位到事業(yè)單位、從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)到少數(shù)民族地區(qū)均有涉及，反映出改革開放初期我國體育設施政策快速走上規(guī)范化發(fā)展的道路。

2.2 1995～2000年我國體育設施政策內(nèi)容的特點

黨的十四大明確提出，我國的經(jīng)濟發(fā)展進入了現(xiàn)代市場經(jīng)濟時代，市場經(jīng)濟與現(xiàn)代法制相融合是其顯著特征[5]。市場經(jīng)濟的法治性質(zhì)決定了體育管理的法制化，這為這一時期體育設施政策的出臺提供了良好的外部環(huán)境和發(fā)展動力。本階段，共出臺體育設施相關政策108件，年均21.60件，是第1階段總量的近3倍，表明我國體育設施政策進入了高頻發(fā)展階段。《體育法》、《全民健身計劃綱要》、《2001～2010年中國體育改革與發(fā)展綱要》等是這一時期政策的代表。

本階段，體育設施政策內(nèi)容在保持原有學校性、地方性和社會性特點的基礎上，呈現(xiàn)出新的特點。（1）法治性特點。《中華人民共和國體育法》的頒布，結束了我國體育無法可依的歷史，開辟了我國“依法建場”的歷史。《體育法》明確規(guī)定：將公共體育設施建設納入城市建設規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，按照國家對城市公共體育設施用地定額指標的規(guī)定，合理布局；公共體育設施向社會開放，提高其使用率[6]。在《體育法》的基礎上，各地方政府加快了《體育法》的地方性實施法規(guī)的立法步伐。1997年，原國家體委出臺的《關于加強體育法制建設的決定》（以下簡稱《決定》）為我國體育設施政策自身的科學、配套、體系化建設提供了政策制定的系統(tǒng)框架。（2）地方性特點。本階段，體現(xiàn)地方性特點的體育設施政策顯著增加，共出臺了73件。地方性特點的體育設施政策內(nèi)容在關注體育場館設施建設的基礎上，新增了對綜合性體育市場的管理、經(jīng)營性體育場館的管理、體育競賽以及某一類體育設施的經(jīng)營管理等內(nèi)容，表明我國地方性體育設施政策趨于逐步完善、細化的發(fā)展態(tài)勢。在體現(xiàn)社會性特點的體育設施政策文件中，新增了有關體育俱樂部場地管理辦法和全民健身場地建設的相關政策內(nèi)容。其中，與全民健身相關的體育設施政策出臺了21件；體現(xiàn)教育性特點的體育設施政策文件在此間出臺了7件，其政策主要關注各級各類學校辦學條件中對體育場地設施的要求、節(jié)假日期間學校體育設施向社會開放以及學校體育設施被占的相關罰則等。

本階段是我國體育設施政策在市場經(jīng)濟條件下的高頻發(fā)展階段，其政策的內(nèi)容表現(xiàn)出學校性、地方性、社會性和法治性的特點；政策的層次不斷提高、權威性逐漸增強。整體來看，體育設施政策的內(nèi)容開始關注各層級間的銜接與呼應并試圖形成合力，政策體現(xiàn)法律效應，呈現(xiàn)高頻發(fā)展態(tài)勢。

2.3 2001～2008年我國體育設施政策內(nèi)容的特點

以“08奧運”的成功申辦為契機，我國的體育設施政策進入了快速發(fā)展的新時期。本階段的7年間，共出臺體育設施相關政策116件，年均16.57件。從政策數(shù)量看，較之第1階段仍然處于高頻發(fā)展，但是與第2階段相比則趨于平穩(wěn)。因此，本階段稱之為新世紀初體育設施政策的高頻平穩(wěn)發(fā)展階段。《公共文化體育設施條例》、《全民健身計劃綱要》第二期工程、《雪炭工程》等是這一時期政策的代表。

本階段體育設施政策在原有地方性、社會性和法治性特點的基礎上，進一步突出了生活性和學校性特點的內(nèi)容。學校性特點和生活性特點成為本階段體育設施政策制定的主導思想。

2002年8月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，要求構建群眾性的多元化體育服務體系，抓好群眾身邊的體育設施，使體育生活化、經(jīng)常化。2003年6月，國務院公布的《公共文化體育設施條例》，對于加強公共體育設施的建設，充分發(fā)揮公共體育設施的功能，促進全民健身活動和體育設施貼近生活具有重要的意義。同年10月，中共十六屆三中全會明確提出，堅持以人為本，促進經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展。至此，國家確立了“以人為本”的政策制定主導思想。體育設施政策亦順應中央的文件精神，關注人的健康需要，體現(xiàn)人文關懷，《全民健身路徑工程》、《雪炭工程》、《農(nóng)民體育健身工程》等政策的相繼出臺。此間，共出臺了體現(xiàn)這一特點的體育設施政策69件。生活性特點成為了本階段體育設施政策制定的主流思想。

在《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》、《學生體質(zhì)健康標準試行方案實施辦法》、《關于進一步加強學校體育工作，切實提高學生健康素質(zhì)的意見》等文件的推動下，全面推行素質(zhì)教育和“健康第一”的指導思想成為教育領域的主導思想。本階段，凸顯學校性特點的體育設施政策出臺了18件，其內(nèi)容關注提高學生健康、全面推行素質(zhì)教育和落實全民健身生活化對學校體育設施的要求。體現(xiàn)地方性特點的體育設施政策出臺了28件，主要表現(xiàn)為以往未出臺地方性體育設施政策的省市相繼出臺了相關的體育設施政策。

本階段是體育設施政策在新世紀初的高頻平穩(wěn)發(fā)展階段，其政策的內(nèi)容在原有地方性、社會性和法治性特點的基礎上，凸顯了學校性和生活性特點的內(nèi)容；政策關注人的健康需求，體現(xiàn)人文理念；政策注重權威性和法律效應并呈現(xiàn)高頻平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢。

2.4 2009～2011年我國體育設施政策內(nèi)容的特點

2008奧運后，我國體育事業(yè)的發(fā)展發(fā)生了歷史轉(zhuǎn)型，體育發(fā)展從體育大國轉(zhuǎn)向體育強國。我國人群中現(xiàn)有60%～70%的人處于亞健康狀態(tài)[7]，“奧運爭光計劃”和“全民健身計劃”的非協(xié)調(diào)發(fā)展導致競技體育一枝獨秀，群眾體育發(fā)展相對落后，學校體育效果欠佳[8]。由此，改革“舉國體制”下的競技體育發(fā)展模式，使其與群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展已成為眾望所歸。在我國體育宏觀發(fā)展方向轉(zhuǎn)變和國人提高健康要求日益高漲的時代背景下，體育設施政策內(nèi)容也發(fā)生了變化。

本階段，我國出臺了體育設施相關政策共7件。其中，具有代表性的是《全民健身條例》[9]、《中國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》[10]和《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》[11]。在《中國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》、《全民健身條例》、《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中指出，要完善和落實各級政府及相關部門促進體育場館開放的政策，推動公共體育場館和學校體育場館向公眾開放，充分發(fā)揮現(xiàn)有體育設施的社會服務功能。本階段，我國體育設施政策內(nèi)容開始關注現(xiàn)有體育設施的合理利用，政策的內(nèi)容由重建設向重管理轉(zhuǎn)化并進一步具體細化；政策注重自身的權威性和法律效應；政策體現(xiàn)以人為本、服務民生，突出人文理念。

改革開放以來，我國體育設施政策發(fā)展經(jīng)歷了撥亂反正后的低頻發(fā)展、市場經(jīng)濟條件下的高頻發(fā)展、新世紀初的高頻平穩(wěn)發(fā)展和后奧運的新發(fā)展4個階段，政策內(nèi)容表現(xiàn)出地方性、學校性、社會性、法治性和生活性的特點。體現(xiàn)地方性和社會性特點的體育設施政策促使社區(qū)體育設施、多功能體育設施和民間體育設施的出現(xiàn)；體現(xiàn)法治性特點的體育設施政策使我國體育設施建設有了基本的法律保障，開辟了我國“依法建場”的新局面；體現(xiàn)教育性特點的體育設施政策為體育設施在教育系統(tǒng)的建設和有效利用提供了政策依據(jù)和保障；體現(xiàn)生活性特點的體育設施政策促進了全民健身路徑的建設與發(fā)展，使體育設施向日常化、生活化方向轉(zhuǎn)化。這充分體現(xiàn)了體育設施政策在體育設施資源配置過程中的導向和激勵作用。

3 改革開放以來我國體育設施政策存在的問題

3.1 政策的執(zhí)行效力不強

在政策發(fā)展的過程中也伴隨著政策執(zhí)行效力低下的現(xiàn)象。例如，《體育法》第46條明確規(guī)定：任何組織和個人不得侵占、破壞公共體育設施，并規(guī)定了違反此規(guī)定的相應罰則。在《體育法》頒布后，國家體育總局制定的各類規(guī)章共8件，各地方性體育設施的管理辦法或條例共80件均有相同的內(nèi)容規(guī)定。然而，體育設施被侵占的現(xiàn)象依然存在。據(jù)資料顯示：我國體育系統(tǒng)被占體育場地共303個，被占面積為245萬m2，被占體育場地原始投資總額為13億元[12]。

3.2 政策制定的民主化參與程度不高

“十一五”規(guī)劃綱要明確指出：“健全科學民主決策機制，完善重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證以及決策失誤責任追究制度；提高政府工作透明度，保障公民對政府工作的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權”，政策制定的民主化已成為當今時代的要求。同時，公民參與是實現(xiàn)公共體育政策民主化、科學化的主要表現(xiàn)[13]。然而，對廣州2010年亞運會場館決策民間參與調(diào)查的結果顯示：40%的人對體育設施相關決策不了解，70%以上的人認為民眾應該參加亞運會場館的規(guī)劃和建設方面的決策，60%的人認為有必要對亞運會場館決策進行投票認定，90%的人認為亞運會場館的預算和開支因該透明化和公開化[14]。當前，我國體育設施政策制定的民主化程序尚未建立，也沒有專門的程序法給予保障。我國體育設施政策制定的民主化參與程度不高。

3.3 政策法規(guī)在層級間不配套

1997年，原國家體委發(fā)布的《關于加強體育法制建設的規(guī)定》中明確提出：“加快配套立法，建立健全體育法規(guī)體系；加強體育場地設施規(guī)劃建設，提高體育場地設施利用率的法規(guī)”。2003年，國務院頒布了《公共文化體育設施條例》，對我國體育設施的建設、規(guī)劃、使用、管理和保護等做出了宏觀的規(guī)定。各級體育行政部門理應在此基礎上，結合本地區(qū)、本部門的實際，制定出本部門有關體育設施建設、使用、管理和保護的具體實施細則。同時，這也是《關于加強體育法制建設的規(guī)定》中的具體要求。但是，迄今為止，各級體育行政部門尚未出臺有關《公共文化體育設施條例》配套實施的辦法或細則，表現(xiàn)出我國體育設施政策存在著不同層級間政策法規(guī)不配套的現(xiàn)象。

在我國體育設施建設與發(fā)展的過程中，為了避免體育設施運營在既有政策基礎上出現(xiàn)“零和”乃至“負和”博弈，導致政府和市場失靈的全輸狀態(tài)出現(xiàn)，應當在明確體育設施（尤其是公共體育場館）具有公益性與經(jīng)營性屬性并存的前提下，堅持科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的原則，對現(xiàn)有體育設施政策進行適度修訂，強調(diào)體育設施的民營化經(jīng)營模式并通過立法加以規(guī)范；注重政策的戰(zhàn)略前瞻性和法律效應，防止受短期利益驅(qū)使出現(xiàn)政府特殊利益集團的“尋租”現(xiàn)象，充分發(fā)揮體育設施政策的導向和激勵作用，以實現(xiàn)政府與經(jīng)營者在體育設施建設與發(fā)展中的共贏。

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