社會管理的歷史\\現(xiàn)狀與創(chuàng)新

2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校舉行的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上發(fā)表重要講話，對“社會管理創(chuàng)新”作出部署。5月30日，胡錦濤總書記主持政治局會議研究加強和創(chuàng)新社會管理問題，鄭重提出：隨著實際情況的變化，社會管理理念思路、體制機制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應(yīng)的地方，解決社會管理領(lǐng)域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力；以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口。9月28日，中央召開全國加強和創(chuàng)新社會管理工作電視電話會議，認真貫徹中央關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見，要求全國不斷提高社會管理水平，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

當(dāng)前對加強社會管理創(chuàng)新有各種不同看法，有人認為就是加強社會管理，把外來流動人口管起來，把幾億網(wǎng)民、手機用戶管起來，把特殊人群管起來；有人更認為就是加強社會控制。這里要防止進入兩個誤區(qū)，一是把社會管理等同于社會危機管理和社會問題管理；二是把社會管理當(dāng)作政治控制，不承認社會管理中的市場邏輯和社會自治邏輯。社會管理創(chuàng)新的真實含義，應(yīng)當(dāng)是在深化改革的精神統(tǒng)領(lǐng)下，創(chuàng)建社會管理新格局，還權(quán)力以規(guī)范，要求國家以法律力量和行政力量給社會一個自治管理秩序，讓社會在常態(tài)下按照自己日常規(guī)范進行自我管理；在非常態(tài)情況下，也可以用組織力量自我控制，降低國家運行成本和管理代價。這是中央提出社會管理創(chuàng)新的一個基本理念。所以，加強社會管理創(chuàng)新的實質(zhì)，就是深化社會體制的改革與建設(shè)。

對幾個社會管理創(chuàng)新事例的考察

近來，我考察了國內(nèi)幾個社會管理創(chuàng)新的事例，引發(fā)我的思考。某地有個區(qū)的網(wǎng)格化管理被有關(guān)部門推薦為先進管理模式。這個區(qū)共20多平方公里，被劃為589個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配七大員：網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格司法員、網(wǎng)格消防員、網(wǎng)格黨支部書記。然后，利用現(xiàn)代科技構(gòu)建天上有云(云計算中心)、地上有格(社會管理網(wǎng)格)、中間有網(wǎng)(互聯(lián)網(wǎng))。表面看起來，這很新潮，很有創(chuàng)新味，實際上是我們黨和政府嚴密控制社會的傳統(tǒng)管理理念和辦法的體現(xiàn)。巨大的財政投入且不去說它，僅從社區(qū)自治角度看，這個區(qū)的居民委員會顯然成不了自治組織，而變成街道黨委和政府的辦事機構(gòu)，社區(qū)管理高度行政化了。所以，它是新時代新技術(shù)下的老保甲制度的復(fù)活，它雖然取得信訪量減少和群體性事件及時化解的效果，但它是為了社會控制和維穩(wěn)，只稱得上是社會治安的新模式，而談不上什么社會管理創(chuàng)新。

我近日去過成都，了解錦江區(qū)的社會管理創(chuàng)新做得比較好。他們從街道辦事處職能改革做起，把街道的經(jīng)濟職能剝離出來，加強社會公共服務(wù)職能。區(qū)打破街道行政區(qū)劃界限，設(shè)經(jīng)濟發(fā)展功能區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展。同時調(diào)整財政管理體制，新增財力投向公共服務(wù)，去年投入25.2億元，占區(qū)財政支出70.6％。同時推進社區(qū)治理機制改革，成立社區(qū)居民代表大會，居民代表常任制，形成居民代表大會決策、居民代表會議工作委員會監(jiān)督、社區(qū)居民委員會執(zhí)行的自治格局，真正做到民事民議、民事民辦、民事民管。他們注重培育發(fā)展社會組織，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與社會建設(shè)。重點發(fā)展公益服務(wù)、社會事務(wù)、文化體育、慈善救濟、社區(qū)維權(quán)五類社會組織，實行登記、備案雙規(guī)制，簡化設(shè)立程序，減少限制條件，降低準入門檻。目前全區(qū)社會組織556個，登記類271個，備案類285個，增長160％。更值得肯定的是，他們大力扶持社會組織，專門安排200萬元專項經(jīng)費以資金扶持社會組織，定期發(fā)布政府需求信息，引導(dǎo)社會組織承接服務(wù)項目。2010年區(qū)和街道辦事處向社會組織購買服務(wù)項目51個，金額達1350萬元。我認為成都市錦江區(qū)的社會管理創(chuàng)新探索是值得提倡的。

深圳市的社會改革起步早，2004年就開始行業(yè)協(xié)會、商會與政府部門全面脫鉤，實行民政部門直接登記，后來又擴展到工商經(jīng)濟類、社會福利類和公益慈善類社會組織。所以深圳社會組織發(fā)展比較快，從2004年到2010年由1966家增長到4110家，每萬人有4.6個社會組織，遠高于全國每萬人2.7個的平均水平。深圳對社會組織從嚴控到松綁，從管制變扶持，2005年開始民政局探索把“福彩金”用于資助社會組織，成立“福彩金種子基金”，用來社會組織購買服務(wù)。到2010年資助75個公益項目，金額3500萬元。深圳有個恩派(NPI)公益組織發(fā)展中心，作為培育社會組織基地，幫助社會組織達到注冊標準。其中有個癌友康復(fù)互助會打游擊活動了好多年，經(jīng)“恩派”10個月孵化獲正式注冊，得到福彩金種子基金47萬元資助，會員從原來不固定的幾十人發(fā)展到172人，建立了25個公園活動站。深圳社會組織快速發(fā)展還與政府大部制改革相呼應(yīng)，2009年深圳實行大部制改革后，首批核定削減出來的工作事項，80％轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)。2008年深圳出臺《關(guān)于進一步發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的意見》，提出只要有社會組織能夠有效提供公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位，不再增加新的事業(yè)編制，以此倒逼政府各部門向社會組織購買服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，2009年深圳市區(qū)兩級政府購買社會服務(wù)經(jīng)費達7000多萬元，2010年達1億，到2015年每年將投入7.5億元。這樣，我國主要靠事業(yè)單位提供公共服務(wù)的體制就被改革，將由社會組織和企業(yè)成為提供公共優(yōu)質(zhì)服務(wù)的主體。此外，深圳在社區(qū)改革，推進居委會直選，發(fā)揮居委會自治作用，培育公民意識、公民社會及提高居民參與社區(qū)治理能力方面也有很多創(chuàng)造。

對社會管理創(chuàng)新的十點思考

第一，我國長期小農(nóng)經(jīng)濟，擠壓了社會空間，因此我們今天提倡社會管理創(chuàng)新，首先一個前提是還社會一個空間。

中國自秦朝實行郡縣制以來二千多年的社會，一直是一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟，只有國與家兩極，缺少社會空間，所以儒家歷來只提倡忠與孝觀念。這與歐洲國家不同，他們在中世紀封建統(tǒng)治下，有農(nóng)村公社組織，有集體交往的社會空間。所以，資產(chǎn)階級一起來，就出現(xiàn)市民社會，馬克思對市民社會有大量論述。西方市民社會偏重于保護私有產(chǎn)權(quán)、人權(quán)，成為與公權(quán)力相對的私人領(lǐng)域。我國在計劃經(jīng)濟體制下，造成國家吞噬了社會，國家公權(quán)力實施全能主義治理，統(tǒng)包攬辦社會事務(wù)，公民全變成“單位人”被管起來，連從一地到另一地，也要政府開證明，沒有流動的自由。直到改革開放以后，才逐漸生長出社會空間。今天我們習(xí)慣于用公民社會的提法，這是因為與憲法中的公民權(quán)利提法相一致；二是指同歐美有些國家市民社會不同，我們社會今天包含有公有制企業(yè)、人民團體在內(nèi)，所以不完全是私人關(guān)系領(lǐng)域。有人說公民社會是西方設(shè)置的陷阱，這種說法是臆造的。在他們腦子里，總以為公民社會是與政府公權(quán)力對著干的，對公民社會、民間組織本能地存在芥蒂、反感，甚至敵意。以為這樣才是政治警惕性高，抱著這種觀念，怎么能正確理解和貫徹中央關(guān)于社會管理創(chuàng)新的精神呢?所以，今天中央提出社會管理創(chuàng)新，首先要尊重實行社會主義市場經(jīng)濟體制后，長出公民社會空間這個客觀事實。出現(xiàn)公民社會空間，是對社會主義社會大有利的事；正確認識、管理、駕馭公民社會空間，對加強和改善共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)也是大有利的事。

第二，不同國家存在不同社會管理模式。

馬克思對未來新社會即社會主義社會的論述，是主張逐漸淡化國家作用的社會管理，提倡社會自身的自治自律、自我管理、自我服務(wù)、自助互助。馬克思所設(shè)想的未來社會，就是這種社會自治的不斷擴大，最終導(dǎo)致國家消亡的模式。與此相反的社會管理，就是社會被國家吞沒，所謂的社會管理就是政府的行政管理、強制秩序、政府統(tǒng)管包攬。1936年蘇聯(lián)的社會主義憲法規(guī)定的就是這種模式，完全與馬克思主義背道而馳。我國在計劃經(jīng)濟體制下也是照搬蘇聯(lián)實行的這種社會管理模式。盡管我國實行以市場經(jīng)濟為取向的改革開放已30多年了，今天我們許多黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對社會管理的觀念，仍然停留在計劃經(jīng)濟觀念上。這是我們在社會體制改革和社會建設(shè)中要加以觀念更新的。

除此以外，根據(jù)政府與社會力量在社會管理中地位與作用的不同，世界上國家存在有三種不同模式：一是政府主導(dǎo)、社會協(xié)助的模式，政府在對社會生活、社會事務(wù)、社會關(guān)系進行規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)，并在提供相關(guān)公共產(chǎn)品和服務(wù)中處于主導(dǎo)地位，社會組織和社會成員處于協(xié)同配合的地位，他治他律比自治自律更重要，強制秩序比自發(fā)秩序更普遍，政府是社會服務(wù)的主要提供者。我國目前提倡建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的管理新格局，就屬于這種模式。這是比較符合我國國情實際的。

第二種是國家與社會、政府與公民對社會合作管理。社會領(lǐng)域三大部門即公權(quán)力、社會組織、企業(yè)形成各自獨立的力量，成為社會管理基本主體，他們是平等的伙伴關(guān)系，在社會管理中責(zé)任共擔(dān)，資源共享，彼此之間有分工，又有協(xié)作與協(xié)商。這是歐美一些國家良政善治者所追求的社會管理模式。

第三種是社會主導(dǎo)、政府協(xié)助的模式，社會生活中社會自治優(yōu)于政府管理，自治秩序優(yōu)于強制秩序，市場機制和社會力量成為社會服務(wù)的主要提供者。歐美主要國家早期階段社會管理大都采用這種模式。二戰(zhàn)后進入福利國家時期，政府開始發(fā)揮主導(dǎo)地位和作用。但隨著近年新公共管理運動的興起，又逐步轉(zhuǎn)向良政善治者所提倡的那種社會管理模式。這是值得我們關(guān)注的世界社會管理潮流。

第三。我國領(lǐng)導(dǎo)人在社會管理統(tǒng)包統(tǒng)攬時期，已經(jīng)認識到這種模式存在的問題了，但是只有到今天才有條件解決這個問題。

最近我讀《邱會作回憶錄》，其中提到在黨的九大后，毛澤東主席曾經(jīng)講到社會管理問題，有這么一段精彩的話：“社會這個東西，有自己的發(fā)展規(guī)律，是違背不得的，它老大得很，不管什么主義管它，一概不理。要是違背了它的發(fā)展規(guī)律，是要受懲罰的。我們把制度和方法，總死死捆在一起。比如，農(nóng)村實行集體所有制，這是社會主義制度，應(yīng)當(dāng)堅持，這是對的。但我們共產(chǎn)黨辦事很蠢，把老百姓百分之八十都包起來，只讓他們自己搞百分之二十，結(jié)果是包而辦不好。我看要把它倒過去。老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦，我們只包百分之二十就好辦了。”

毛主席敏銳地發(fā)現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制下的社會管理問題，提出社會管理有其自身規(guī)律，不以社會制度為轉(zhuǎn)移，這是很有識見的。但他認為是基層黨組織很蠢造成，沒有從體制角度作根本調(diào)整就可以改變，那只是良好的愿望。在當(dāng)時的政治、經(jīng)濟體制和社會體制下是辦不到的。經(jīng)過了30多年改革開放以后，我國實現(xiàn)了經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)分化大體定型后，才有條件提出社會管理創(chuàng)新的問題。

我國社會體制改革大體經(jīng)歷兩個階段，一個階段從1978年到2004年左右，配合市場經(jīng)濟體制改革，改革勞動制度，實行勞動合同制，形成勞動力市場；并進行收入分配制度與社會保障體制的改革；教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)體制的改革；城鄉(xiāng)社會管理體制的改革等。2004年以后，提出落實科學(xué)發(fā)展觀，十六屆四中全會就建設(shè)和諧社會若干重大問題做出決定，明確提出與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革相配合的“社會體制改革與創(chuàng)新”的任務(wù)。十七大提出加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)。從此，社會體制改革與社會建設(shè)，作為中國特色社會主義建設(shè)“四位一體”總體布局的重要任務(wù)，才擺到了重要議程上來。

第四。我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來七大變化，成為社會管理創(chuàng)新的新課題。

改革開放30多年來，我國社會發(fā)生了重大變化。概括起來說，大家明顯感覺到的有以下七個方面：1.由單位人到社會人，社區(qū)變了；2.沖破戶籍限制，人口流動了，2億農(nóng)民工流動大軍反映我國大規(guī)模就業(yè)的不穩(wěn)定現(xiàn)象；3.就業(yè)體制變了，從包分配到自找職業(yè)，找關(guān)系、背景、后臺，成績好壞與能力強弱變得不確定了；4.住房體制變了，有的成房產(chǎn)主，有的成房奴，有的成買不起住房的“憤青”；5.社會組織變了，過去靠人民團體，現(xiàn)在要靠民間社會組織了；6.公共輿論空間變了，過去靠主流媒體，現(xiàn)在有新媒體、自媒體，成網(wǎng)絡(luò)社會了；7.最重要的是社會結(jié)構(gòu)變了，形成三大社會主體。以政府官員為代表、以政府組織為基礎(chǔ)的國家系統(tǒng)；由政企分開形成以企業(yè)主為代表、以企業(yè)組織為基礎(chǔ)的創(chuàng)造財富的企業(yè)系統(tǒng)；上世紀90年代開始大量民間組織與非贏利組織涌現(xiàn)，以公民為代表、以社會民間組織為基礎(chǔ)的公民社會系統(tǒng)開始產(chǎn)生。這是中國二千多年來難得出現(xiàn)的社會結(jié)構(gòu)重大變化，意義深遠。

目前，我國正式登記的社會組織45萬個，備案的社會組織25萬個，實際存在300多萬個，年均增長8％～10％。這些民間組織覆蓋了社會各個方面，包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、法律、慈善等公益領(lǐng)域，以及中介、工商服務(wù)，初步形成體系。其中，6萬多個行業(yè)協(xié)會聯(lián)系企業(yè)會員2000多萬，4萬多個學(xué)術(shù)團體聯(lián)系專家學(xué)者500多萬人，專業(yè)協(xié)會聯(lián)系1000多萬家。他們經(jīng)濟實力也明顯增強，據(jù)統(tǒng)計，到2010年社會組織擁有固定資產(chǎn)1089億元，年收入1247億元。而且走向世界。全國性社團已在122個國際組織中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在92個國際組織中擔(dān)任理事。各類社會組織從業(yè)人員迅速增加，專職人員540萬人，兼職人員500多萬人，注冊自愿者2500多萬人。他們在規(guī)范行業(yè)行為，維護市場秩序中發(fā)揮了重要作用。對社會民間組織的認識，從原先的否定、懷疑為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榭隙ê椭С譃橹鳎娨廊淮嬖冢貏e把社會組織設(shè)想為政府的天然對手，這種觀念揮之不去。所以目前總體說，我們對社會組織還是制約大于鼓勵，有關(guān)的法律法規(guī)還很不完備。這種現(xiàn)狀是不利于社會管理創(chuàng)新的。

第五，目前我國社會管理創(chuàng)新存在的主要問題。

長期以來，由于我們的社會管理體制是建立在傳統(tǒng)的高度一元化模式的基礎(chǔ)上，因此改革開放以來雖然經(jīng)過了兩個階段的初步改革，仍然不能適應(yīng)社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期社會變革的挑戰(zhàn)。目前存在的主要問題有：

1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各級公共財政投入社會建設(shè)偏少，對農(nóng)村地區(qū)投入更少，社會基本公共服務(wù)供給嚴重滯后，明顯有失公平；

2.民間組織發(fā)育不良，公共參與渠道不多，難以在社會管理中發(fā)揮作用；

3.政府不習(xí)慣借助市場機制和社會機制整合社會資源，共同舉辦社會公益事業(yè)和公共服務(wù)；

4.政府部門與事業(yè)單位中介組織不分，政府機構(gòu)和社區(qū)自治組織不分，導(dǎo)致事業(yè)單位行政化、自治組織行政化傾向嚴重，影響社會事業(yè)和社會自治健康發(fā)展；

5.政府社會管理職能重心失衡，重管制輕服務(wù)，重審批輕監(jiān)督，重懲罰輕教化，重形式輕實質(zhì)，手段單一，政出多門，直接影響社會管理效果；

6.政府社會管理方式簡單，習(xí)慣于采取行政手段和強制方式解決社會矛盾，往往容易激化矛盾；

7.政府社會管理法規(guī)制度不健全，管理成本過高，效率較低；

8.專門社會管理人才和專業(yè)化的社會工作人才嚴重缺乏。

第六，當(dāng)前強調(diào)社會管理創(chuàng)新的重大意義。

中央為什么一再強調(diào)社會管理創(chuàng)新?有人認為當(dāng)前社會矛盾多發(fā)，為維護社會安定，需要社會管理創(chuàng)新，這種看法并不全面。社會管理創(chuàng)新固然有利于維護當(dāng)前社會穩(wěn)定，但更重要的是，有利于促進每個人的全面自由的發(fā)展。社會管理創(chuàng)新本質(zhì)上是以人為中心的管理，要消除公民生存和發(fā)展中面臨的各種社會障礙，如社會歧視與社會排斥，為他們提供福利保障、安全保障、平等機會、選擇自由，從而增進公民的自由、權(quán)利和福利，為每個人的自由全面發(fā)展創(chuàng)造條件。

其次，有利于實現(xiàn)社會公平正義。社會管理是為解決市場失靈而產(chǎn)生，通過提供各種基本社會公共服務(wù)，使市場競爭中的弱勢人群、邊緣人群和低收入人群，得到生存與發(fā)展的基本需要，以促進社會公平正義。

其三，有利于促進社會和諧，政府通過制訂和實施社會政策，調(diào)節(jié)收入分配，實行轉(zhuǎn)移支付，更好地平衡各方利益，減少利益沖突。同時鼓勵發(fā)展慈善事業(yè)，使高收入人群通過慈善捐贈、義工等方式奉獻愛心，關(guān)心幫助困難群體，有助于增強社會凝聚力，化解社會對立情緒。對政府來說，也是一件得民心的工程，有利于增強政治的合法性。總之，我們一定要從戰(zhàn)略眼光，來看待社會管理創(chuàng)新的深遠意義，不能只把它看作是應(yīng)對目前社會矛盾的權(quán)宜之計。

第七。社會管理創(chuàng)新的正確努力方向。

在我們這么一個有13億人口、發(fā)展又很不平衡的大國，在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的矛盾凸顯期，如何實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，確是擺在我們面前的一個新課題、難課題。各地應(yīng)當(dāng)從各自實際情況出發(fā)，進行積極的探索、實驗。但正確努力的方向，應(yīng)當(dāng)有個統(tǒng)一的遵循準則。我提出以下幾點供參考：

1.社會管理主體，由國家唯一主體向政府、社會組織、企業(yè)三元主體協(xié)同管理方向努力；

2.社會管理方式，從命令與服從單向度的管治行為，轉(zhuǎn)向各個主體之間的協(xié)商決策、合作管理、透明化管理、法治化管理的治理活動；

3.社會管理重點，從行政管制為主轉(zhuǎn)向以提供社會性公共服務(wù)為主；

4.社會管理手段，以行政手段為主轉(zhuǎn)向綜合運用行政手段、法律手段、市場機制、社會自助互助等多種手段；

5.社會管理資源，由政府單一主體投入，走向政府、企業(yè)、民間組織、社區(qū)等多元主體共同承擔(dān)：

6.社會管理秩序，從純強制性秩序轉(zhuǎn)為強制性秩序與自治自律性秩序并重；

7.社會管理的權(quán)力配置，從政府集權(quán)管理轉(zhuǎn)向給社會放權(quán)和為公民增權(quán)；

8.社會政策制定，從封閉、神秘方式走向公眾參與、多方協(xié)商和透明化決策。

遵循以上8條創(chuàng)新實驗，我相信各地一定可以打造出有中國特色的社會管理新格局來。

第八，社會管理創(chuàng)新需要制度、體制的重建。

中共十七屆二中全會，強調(diào)政企分離、政資分離、政事分離、政社分離，這四大分離的對象，都是社會空間。分離意味著國家權(quán)力的收縮，社會空間的擴大，也意味著政府不再包辦社會一切，社會問題由政府、企業(yè)、社會組織協(xié)商解決，這才叫“社會管理”，或“基層自治與政府管理的互動”。這里會產(chǎn)生一個問題，即哪些社會組織合法，哪些是潛在的反對者，哪些是需要依靠的社會對象和群眾基礎(chǔ)?這需要在實踐中按法律秩序進行鑒別。現(xiàn)在的社會組織與原來的群眾團體準行政性組織大不相同，所以要把社會組織納入法律秩序，依法培育成長。而群眾團體需要去行政化，真正代表社會民眾，不要成為權(quán)力依附性組織。目前社會管理的主要缺陷，一是政府太過緊張，二是公民欠缺自律。因此，政府要積極提供社會成長空間，要承認社會訴求，不要輕易把社會訴求與政治訴求混為一談；同時，要積極培育公民意識與自律精神，從制度層面建構(gòu)一個妥協(xié)與商談的行為體系。這是社會管理創(chuàng)新一個重要課題。

此外，需要建立市場經(jīng)濟條件下的利益均衡制度，這是解決社會矛盾和沖突的重要途徑。與之相配合需要建立信息獲取機制——保證公眾知情權(quán)，即有閱覽卷宗、參與聽證等的權(quán)利，讓公眾及時了解事關(guān)自身利益的公共事務(wù)與公共決策，在第一時間就能保護自身權(quán)益；利益凝聚機制——以一定組織形式為載體，把公眾中分散的、散射的要求凝聚和提煉起來，達到提供政府決策的層次；訴求表達機制——讓公眾有利益表達的渠道和環(huán)節(jié)，如以聽證、表意、監(jiān)督、舉報等方式向公眾提供表達機會。還要設(shè)置相關(guān)制度使利益各方通過大眾媒體等方式表達各自的利益訴求；施加壓力機制——當(dāng)今利益分化，有了強勢與弱勢之分，強勢群體擁有資源多，為自己爭利益的手段也多。而弱勢群體必須有特殊的施加壓力機制才能保護自己的利益。當(dāng)然對這種施加壓力機制需要用法律法治加以規(guī)范；利益協(xié)商機制——在利益訴求明確基礎(chǔ)上，矛盾各方按法律渠道和程序進行對話與談判協(xié)商公平有效地自行解決利益糾紛，政府無需事事介入，既減少行政精力，又節(jié)約社會成本。目前急需建立和完善的是勞資雙方的協(xié)商談判機制；調(diào)解與仲裁機制——在矛盾雙方無法達成妥協(xié)的情況下，第三方的調(diào)解和仲裁必不可免，這時候民間仲裁組織可以介入做調(diào)解工作，如果調(diào)解仲裁不成，政府和司法機構(gòu)就擔(dān)任最后仲裁角色，這是矛盾終止機制，就像法院的終審裁定一樣。

第九，社會管理創(chuàng)新需要網(wǎng)絡(luò)平臺、輿論監(jiān)督，要努力提高領(lǐng)導(dǎo)干部“媒介素養(yǎng)”，促進官民溝通，凝聚共識。

在信息時代，互聯(lián)網(wǎng)媒體是社會管理創(chuàng)新的舞臺和推手。胡錦濤總書記、溫家寶總理率先垂范，與網(wǎng)民在線交流，從而推動網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測、突發(fā)事件應(yīng)對、公共關(guān)系管理，乃至微博使用，都成為各級黨政官員的必修課。

網(wǎng)絡(luò)問政，鼓勵輿論監(jiān)督，需要不斷總結(jié)各地社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗，提高執(zhí)政藝術(shù)。近年來，各地創(chuàng)造了不少妥善處置社會矛盾、駕馭復(fù)雜局面的經(jīng)驗，如貴州甕安事件處置；上海膠州路大火頭七祭奠；廈門PX化工項目和南京梧桐樹風(fēng)波，以及最近發(fā)生的大連Px化工項目等。

廈門市民曾經(jīng)通過群發(fā)手機短信和QQ群，表達對Px化工項目的擔(dān)憂與不滿；南京籍百萬“粉絲”級的網(wǎng)友對地鐵工程砍伐梧桐樹提出批評。兩地政府都認真及時地回應(yīng)民意訴求。廈門組織二次環(huán)評和市民座談會，最后決定Px項目遷往漳州；南京緊急出臺《關(guān)于進一步加強城市古樹名木及行道大樹保護的意見》，規(guī)定原則上工程讓樹，確需移植需報市政府備案，實行“補綠”制度。大連Px項目也是政府聽取民眾在網(wǎng)上表達的意見，積極應(yīng)對，及時決定停止生產(chǎn)，遷移項目。所有這些，都很好地化解了一觸即發(fā)的官民對峙。

目前，《人民日報》的人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”，已經(jīng)得到了48位省委書記、省長的公開回復(fù)，18個省份以書面文件的形式確保規(guī)范化、制度化地辦理留言。遍布各個地區(qū)、各個行業(yè)的政府微博、網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人從2010年以來紛紛涌現(xiàn)……眾多的形式已經(jīng)使得“網(wǎng)絡(luò)問政”成為近年來中國公共治理領(lǐng)域最引人矚目的新舉措之一。所以，社會管理創(chuàng)新要與時俱進，借用網(wǎng)絡(luò)媒體架設(shè)與廣大民眾溝通的平臺，運用輿論監(jiān)督推動現(xiàn)代社會的民主、依法、科學(xué)有效的管理。

關(guān)鍵問題在于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的“媒介素養(yǎng)”。社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，各種利益分化，社會矛盾凸顯。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部常常感嘆：“我們處在媒體事件時代，既有突發(fā)事件，又有常發(fā)事件。這些事件因媒體炒作而成為社會關(guān)注焦點，從原來的一年一兩起，變?yōu)橐辉乱粌善穑恢芤粌善穑F(xiàn)在增至一天一兩起，實在疲于應(yīng)付!”

想不到英國前首相布萊爾也同樣感慨：“我們今天的大部分工作，不管是按重要程度計，按時間計，按精力計，除了最核心的決策之外，幾乎都是在和媒體打交道。”

互聯(lián)網(wǎng)時代，媒體議程常常主導(dǎo)政治議程。網(wǎng)民推動政治事件的產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)局，媒體往往主導(dǎo)政治人物的命運。近年來，據(jù)我觀察，我國各地政府大都被動地卷入政治媒體化進程。所以，急需提高黨政領(lǐng)導(dǎo)的“媒介素養(yǎng)”。

互聯(lián)網(wǎng)等于給官員頭頂安裝了“攝像頭”，在自上而下的行政管理體制中，引入自下而上的輿論監(jiān)督，有利于維護中央權(quán)威，克服地方勢力坐大和官員不當(dāng)作為，喚醒政治底線，修復(fù)政府公信力，增強制度彈性。這種自覺意識是各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)具備的“媒介素養(yǎng)”。

各級領(lǐng)導(dǎo)要自覺做黨和政府與網(wǎng)上意見領(lǐng)袖溝通的橋梁。近年來，在“微博打拐”、貧困地區(qū)學(xué)童“免費午餐”等事件中，網(wǎng)上一批知名人士起到了重要的動員作用。目前，微博上粉絲過百萬的活躍網(wǎng)友已經(jīng)超過300名。他們對網(wǎng)民的影響力不容忽視。

研究表明，美國微博客“推特”上，2萬名“精英”用戶，比例不到總用戶的0.05％，卻吸引了Twitter上幾乎50％的注意力。中國的微博客、BBS上也存在類似情形。所謂“意見領(lǐng)袖”的聲音，往往引領(lǐng)著公眾的價值評判。在拆遷、上訪、事故災(zāi)難等突發(fā)事件上，“意見領(lǐng)袖”頻頻發(fā)聲，更是對地方政府造成了輿論壓力。要與意見領(lǐng)袖交朋友，引導(dǎo)“意見領(lǐng)袖”到體制內(nèi)媒體發(fā)言，勇于面對他們提出批評，不要對抗，要尋找最大共同點。與他們建立網(wǎng)上統(tǒng)一戰(zhàn)線，求同存異，聚同化異，區(qū)別對待，扶正抑偏。

政法的思維，關(guān)注的是社會當(dāng)下的穩(wěn)定，傾向于采取強制措施，封堵不良信息乃至所有負面議論，往往強行消除網(wǎng)上的雜音。在突發(fā)事件中，公權(quán)力完全有能力迅速恢復(fù)社會秩序，但要警惕政府不當(dāng)應(yīng)對和體制內(nèi)媒體的不當(dāng)宣傳，留下民眾內(nèi)心的怨懟。熱點只是暫時“休眠”，遇到新的引爆點隨時可能死灰復(fù)燃。

意識形態(tài)的思維，強調(diào)官民互動，占據(jù)輿論的主導(dǎo)權(quán)，用信息開放對付似是而非的流言和不負責(zé)任的謠言，用過細的思想工作來說服民眾。這是社會管理創(chuàng)新的正確思路。

統(tǒng)一戰(zhàn)線的思維，是積極溝通、團結(jié)“新意見階層”，打破官民之間厚厚的精神之墻，推動體制改革，使黨政領(lǐng)導(dǎo)變得更敏感、更體貼，更有人情味，遇事也更有擔(dān)當(dāng)。而且，積極推出體制內(nèi)“意見領(lǐng)袖”，比如市場化報刊和網(wǎng)絡(luò)“意見領(lǐng)袖”對中央部委相關(guān)決策的解讀和議論，在很大程度上能夠左右民眾對政府決策的臧否，關(guān)系到中央政府的權(quán)威。同時培養(yǎng)一批能向民眾解讀行業(yè)管理政策、具備公信力和感染力的體制內(nèi)“意見領(lǐng)袖”。

黨政領(lǐng)導(dǎo)的“媒介素養(yǎng)”，應(yīng)當(dāng)把上述的政法思維、意識形態(tài)思維和統(tǒng)一戰(zhàn)線的思維很好地結(jié)合起來，正確地、建設(shè)性地享用大眾傳播資源，完善自我，參與社會進步。并正確地、建設(shè)性地運用大眾傳播資源，管理公共事務(wù)，推動社會進步，塑造政府形象。

媒介是治國理政的重要資源，“善待媒體、善用媒體、善管媒體”(李長春語)是一種“新聞執(zhí)政”。加強和創(chuàng)新社會管理，目的就是為了最大限度地激發(fā)社會活力，爭取最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。

第十，社會管理創(chuàng)新，要貫徹憲政民主精神，切實保障憲法規(guī)定的公民民主權(quán)利和民主權(quán)益，謹防把“依法治國”變成“以法治民”。

社會管理創(chuàng)新，最重要最根本的是要改變以黨代社、以政代社，把公權(quán)力絕對化和權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。樹立憲法至上的觀念，從根本上改變根深蒂固的人治習(xí)慣。由于我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)存在的問題，歷來奉行“以法治民”的社會管理方式，需要在深化政治體制改革中逐步解決。先要發(fā)揚民主，調(diào)動公民的積極性和創(chuàng)造性，讓人民說話，打通人民影響政府的通道。這就要從完善人大的選舉著手，保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，保障知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要維護司法公正，保證檢察機關(guān)與司法機關(guān)的應(yīng)有獨立性，不受任何社會團體、社會組織和長官意志的干擾。司法公正體現(xiàn)社會公平正義，社會管理創(chuàng)新如果不能堅持司法公正，也就失去了政治公信力，失去了社會公平正義。社會管理創(chuàng)新還必須下大力氣建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府。要強調(diào)政府的服務(wù)責(zé)任，增加公共服務(wù)的支出，提供更多更好的社會公共品，完善各種法規(guī)政策，為服務(wù)型政府夯實制度基礎(chǔ)。還要不斷提高政府的公共服務(wù)水平，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。同時，在社會管理創(chuàng)新過程中，要不斷提高人民群眾的公民意識，增強公民素養(yǎng)，培養(yǎng)依法辦事、依法管理的習(xí)慣，逐步改變“權(quán)大于法”、“信權(quán)不信法”的觀念。公民是社會管理創(chuàng)新中的一支重要力量，提高公民社會管理的自覺性、責(zé)任心也必不可少。

(作者為《人民日報》前副總編輯)

(責(zé)任編輯徐慶全)