推行基層法制員制度助力安全生產監管發展

作為安監工作第一線的市縣兩級安監部門，不僅是安監法制工作的重要陣地，也是安監法律、法規、規章的重要執行者。隨著人民群眾民主法治意識的不斷提高，對執法瑕疵或過錯執法容忍度越來越低，對執法公正的期待和要求卻越來越高。然而，安監部門成立時間短，基層行政執法人員素質參差不齊，依法行政能力有待提升確是不爭的事實。筆者認為，在這種復雜、敏感的社會環境下，推行基層法制員制度，對規范執法行為、提高執法公信力頗有益處。

既是履職需要，也是現實需要

設置法制員是基層安監人員和機構依法履職的需要。《國家安全生產監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發[2008]91號)明確規定了“承擔國家安全生產綜合監督管理責任，依法行使綜合監督管理職權……”；《關于印發福建省安全生產監督管理局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(閩政辦[2010]82號)明確規定了“承擔全省安全生產綜合監督管理責任……依法查處上述行業生產經營單位中不具備安全生產條件的單位。”

然而，筆者在調研中發現，部分執法人員甚至不清楚自己的權限范圍，很難達到《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》的履職要求，為依法履職埋下了隱患。而法制員的設置不僅可以承接從安監總局政策法規司、省局政策法規處的工作任務，而且可以為業務科室及行政執法人員的更好履職提供幫助。

基層安監執法隊伍成立時間短、編制少、素質參差不齊、流動性強，這些先天性的缺陷與安監工作的重要性和公眾關注度形成強烈反差，嚴重影響了基層安監隊伍在人民群眾中的地位和形象。通過行政執法資格考試的強制推動和法制宣傳教育的補充，經過堅持不懈的努力，雖然近年來我國安監部門依法行政已經取得了重大進展，但是與形式發展的要求還存在不小差距。有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，人民群眾反應比較強烈；對行政行為的監督制約機制不夠健全，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止或者糾正，行政管理相對人的合法權益受到損害得不到及時救濟，尤其是在信息溝通渠道不斷拓展的今天，很容易激化成群體矛盾，不僅僅影響安全生產工作甚至影響社會穩定。設置法制員能夠“關口前移”，監督行政執法行為，預先防范化解部分矛盾，保護行政相對人的合法權益，“要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾”，深入貫徹“一人為本，執政為民”的理念。

循序漸進厚積薄發

基層安監法制員如何設立，直接關系到安監部門基層法制工作能否順利開展，關系到法制工作能否與時俱進，符合安全生產監管深入進行的需要。本杰明-N?卡多佐在《司法過程的性質》中指出“法律成長本身就是處于不斷地妥協、調整的過程中”。因而，承接法律的法制員的設置也應有一個不斷成長的過程，尤其是在當前安監人員編制少，人手短缺的情況下。

筆者認為，基層法制員的設立有三種模式可參考：①兼職法制員制度，即在市縣兩級的執法支隊或大隊中選擇一名政治素質高、業務能力強的執法人員，在通常的業務職責外，附加兼職法制員。這也是縣級安監部門普遍采用的一種模式。②專職法制員制度，即在局內選擇一名法律業務素質高的人員專職法制員，其職責就是專職協調處理法制業務。③法制科制度，即成立法制科室，人員至少兩名以上，專門承接國家總局政策法規司、省局政策法規處的各項相關工作。

考慮到法制工作本身固有的特點和規律決定其具有相對的獨立性，兼職法制員要同時肩負業務工作和法制工作，不僅任務繁重，難免顧此失彼；而且監督和被監督“合二為一”，作為兼職的法制工作，其監督作用不可避免受到削弱。而專職法制員或法制科，查審分離、互相制約，不僅能保證法制員獨立開展工作而不受其他因素干擾，也是保證依法行政的需要。“最能評價政府工作好壞的是群眾，最能反映政府工作情況的是基層。”作為基層安監工作機制創新突破口，專職法制員制度從當前工作難點和突出問題出發，從保護人民群眾的切身利益出發，才可能真正做到“以人為本”，不斷提高安監部門公信力和執行力，為保障安全生產工作全面穩定好轉提供法制保障和群眾基礎。

然而，目前市縣(區)兩級安監部門人員編制少，安全生產監管任務繁重，絕大部分人員還是要充實日常監管和執法工作，專門設置法制科室，抽調兩名執法人員專職進行法制工作，缺少操作性。筆者建議，可暫設立一名專職法制員，待安全生產綜合監管職能到位，基層法制工作經一段時間實踐積累一定的經驗后再設立法制科。

(編輯／李燕)