關(guān)于農(nóng)村宅基地集約利用的思考

摘 要 本文在湖北省實地調(diào)研基礎(chǔ)上，分析探索宅基地節(jié)約集約利用過程中出現(xiàn)的宅基地產(chǎn)權(quán)、指標(biāo)收益分配和宅基地退出機制等方面的問題。建議城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與村莊整治規(guī)劃緊密結(jié)合，宅基地騰退指標(biāo)收益分配以農(nóng)民為主、村集體和政府為輔，以及在配套制度完備的基礎(chǔ)上建立宅基地退出制度。

關(guān)鍵詞 宅基地 集約利用 問題

中圖分類號：F301.2 文獻標(biāo)識碼：A

宅基地粗放利用在我國各地普遍存在，尤以中部地區(qū)為最，為提高農(nóng)村宅基地利用效率，充分挖掘農(nóng)村宅基地利用潛力，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用，必須建立完善的宅基地退出機制，合理的引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置、多余宅基地。近年來，各地都在積極開展宅基地退出試點工作，探索宅基地集約利用方式，本文以湖北省的實地調(diào)研為基礎(chǔ)，分析了宅基地退出實踐過程中存在的普遍性問題，可以為國家制定合理的宅基退出政策提供參考依據(jù)。

一、宅基地置換后產(chǎn)權(quán)難落實

近郊農(nóng)村，依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地綜合整治項目，農(nóng)民以“宅基地置換”的方式獲得安置房，原則上維持原有土地權(quán)屬不變；依法調(diào)整土地的，按照調(diào)整協(xié)議確定集體土地權(quán)利歸屬，并依法及時辦理土地變更登記手續(xù)。但在實際操作過程中，新建房屋前期一般要占用一部分農(nóng)用地或者其他涉及到農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的土地，常常因村鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)有限，導(dǎo)致新區(qū)宅基地使用權(quán)難以落實，遷村騰地后農(nóng)民集中新建的房屋大部分都沒有宅基地使用權(quán)證書，影響農(nóng)村居民參與宅基地整治的積極性。

二、宅基地騰退指標(biāo)收益分配不均

指標(biāo)收益如何在土地所有者、使用者及政府之間進行合理分配，目前缺乏相關(guān)政策引導(dǎo)和規(guī)范。主要包括：第一、補償標(biāo)準(zhǔn)存在地區(qū)差異。經(jīng)濟條件較好，新增建設(shè)用地指標(biāo)補償較高的地區(qū)為3萬元/畝，經(jīng)濟落后的地區(qū)不足1萬元/畝。第二，難以確定政府、村集體和農(nóng)村居民之間收益分配比例。雖然，目前重慶市明確規(guī)定“地票”交易的凈收益的85%直接補貼農(nóng)民，剩余15%歸于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但卻并未其分配標(biāo)準(zhǔn)確定的原則、方法等理論依據(jù)。第三，結(jié)余指標(biāo)收益分配方式不同。返還農(nóng)村居民主要通過房屋拆遷補償、宅基地退出補償、宅基地復(fù)墾費用、中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利完善等方式；返還政府的新增建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，但是新增建設(shè)用地指標(biāo)補償費用不到城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓費的5%；對于村集體通過將新增建設(shè)用地指標(biāo)就地轉(zhuǎn)移也能夠?qū)崿F(xiàn)一定的經(jīng)濟效益。

調(diào)研中也存在成功的案例，以湖北省鐘祥市彭墩村為例，該村實施三批遷村騰地工程，騰退建設(shè)用地指標(biāo)約1800畝，新增建設(shè)用地指標(biāo)補償標(biāo)準(zhǔn)為28000元/畝，獲得約5000萬元的補償，補償由村集體統(tǒng)一管理，進一步引導(dǎo)農(nóng)民開展鄉(xiāng)村建設(shè)。村集體具有較強的經(jīng)營、管理和運營的能力，使收益的分配方式在多方協(xié)商之下能夠達(dá)成一致。

三、宅基地退出機制缺失

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定了宅基地“一戶一宅”、面積限額、嚴(yán)格審批、限制流轉(zhuǎn)的基本特征。對于農(nóng)村宅基地退出，僅規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織加以收回。實際管理過程中缺乏宅基地收回程序、宅基地價值測度標(biāo)準(zhǔn)和退出補償標(biāo)準(zhǔn)等。一方面，從管理者角度出發(fā)，宅基地退出管理工作無據(jù)可依；另一方面，宅基地退出政策不明朗，宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，同時土地的保值和增值性，使得部分村民認(rèn)為持有宅基地優(yōu)于退出宅基地。

四、政策建議

1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與土地綜合整治規(guī)劃緊密結(jié)合；增減掛鉤專項規(guī)劃服務(wù)于土地綜合整治規(guī)劃，相互協(xié)調(diào)建設(shè)用地指標(biāo)。保證落實農(nóng)戶安置區(qū)宅基地及房屋的相關(guān)的權(quán)屬，保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。

2、宅基地騰退指標(biāo)收益分配以農(nóng)民為主、村集體和政府為輔；農(nóng)村居民作為宅基地直接使用者得到較多的收益分配，有利于提高農(nóng)村居民參與的積極性。村集體和政府引導(dǎo)農(nóng)民使用指標(biāo)收益，反哺村莊建設(shè)、引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和完善村集體成員社會福利保障。村集體經(jīng)濟在指標(biāo)收益的推動下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

3、建立健全宅基地退出機制及配套制度；宅基地退出機制應(yīng)當(dāng)建立在完備的配套制度的基礎(chǔ)上，例如，農(nóng)村社會福利保障體制、城鎮(zhèn)社保體系、城鎮(zhèn)住房保障體系、就業(yè)培訓(xùn)體系等，使農(nóng)村居民退出宅基地后，生活就有一定的保障。

（作者：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：土地資源利用與管理）

參考文獻：

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