非訴行政案件委托執行的模式構建

摘 要 自我國非訴行政案件執行制度確立后，此類案件數量逐年遞增但執行結案率和實際到位率明顯偏低。應該說，在現有的法律體系與框架內，引入委托執行制度則顯得十分必要。本文將根據相關案件的執行和調查研究，對非訴行政案件委托執行的模式進行大膽的構建嘗試，提出初步的框架與思路。

關鍵詞 非訴執行 委托 模式

中圖分類號： D922.1 文獻標識碼：A

一、非訴行政案件委托執行的內涵界定

所謂非訴行政案件的委托執行，是指黨委領導，法院人員到場監督，行政機關負責具體實施的一種案件執行模式。即法院與行政機關簽訂委托合同，法院對非訴行政案件的合法性和合理性進行審查，確定強制執行的必要性，行政機關負責具體案件的強制執行，在這一過程中法院進行監督的一種強制執行模式。我們應當明確委托執行和協助執行的區別：前者的內容是法院能夠執行的事項，并且接受委托的單位僅限于行政機關；而后者的內容是法院自身無法執行，必須由其他的相關部門予以配合才能執行的事項。①應當說，非訴行政案件委托執行是一種全新的法律執行方式，目前我國的法律法規中尚無規定。

非訴行政案件委托執行制度的特征主要表現為：第一，委托執行是委托方與受托方雙方合意的形式，本質上是一種合同關系，因此簽訂委托合同是整個非訴執行的重要步驟。第二，黨委領導、法院監督、行政機關實施，參與主體廣泛。法院和行政機關的黨委負責牽頭，法院重點進行司法審查對行政機關的具體執行過程進行法律監督，從而保障行政機關依法執行。第三，非訴行政案件委托執行不同于行政法上的行政委托。依據行政法的一般理論，行政委托事項的法律后果由委托機關承擔，在此我們否定非訴行政案件的法律后果由法院承擔。對于司法權的保障是整個委托執行的核心環節，試想讓法院對委托后果的承擔必將把司法權推向尷尬的境地。

二、非訴行政案件委托執行的必要性分析

（一）有助于緩解法院案多人少矛盾。

當前，伴隨非訴行政案件數量的大幅度增加，法院辦案壓力逐步加大，執行人員從其他部門抽調現象時有發生，司法資源分配不均態勢顯的尤為嚴峻，因此從這一角度看，非訴行政案件委托執行制度建立是必要的。以某市法院為例，該法院有執行干警23人，執行干警每年需執行民商事案件以及刑事附帶民事等案件約3000多件，再加上每年1000多件非訴行政執行案件，警力確實捉襟見肘，難以為繼。②而建立非訴行政案件委托執行制度，將裁定準予執行的案件中適宜由行政機關執行的具體事項，委托給行政機關實施，可以有效緩解法院案多人少的矛盾。

（二）從弱化法院行政化角度看，有助于使司法權回歸本位。

法院將行政強制執行實施權分離出去，對司法權和行政權的恰當定位也是可取的。司法權和行政權的合理分工是當代公權力劃分的重要標志，對于非訴行政案件，法院在審查階段行使的司法權，在執行階段實行的是行政權，因而將行政實施權分離給行政機關，保障了法院司法權的獨立以及與行政權區分界線的必要。同時也會給法院的司法形象和社會角色定位帶來積極的影響。

（三）有助于促進行政機關合理行政。

建立非訴行政案件委托執行制度，由行政機關直接執行具體行政行為，會產生以下兩方面積極作用：一方面行政機關切身體會執行難，不但可以使其站在執行角度思考自己作出的具體行政行為的合法性和合理性問題，而且可以增進對法院執行工作的理解，從而在思想上認識到兼顧執行的重要性。另一方面，行政機關申請法院執行的具體行政行為反過來委托其執行，可以產生倒逼作用，迫使行政機關在作出具體行政行為的過程中，提高對案件執行難的預見能力，注重兼顧執行，更加合理地行政。

三、非訴行政案件委托執行的制度設計

（一）可委托及排除委托的事項。

委托執行事項必須考慮到行政機關和法院各自的執行能力和執行的經濟性，具體由雙方協商解決。當然非訴行政案件中委托事項的范圍確定有一個基本原則就是委托執行的事項僅限于執行實施權，而不包括執行的審查權。具體而言，根據《行政強制法》的規定，執行實施權包括兩個方面：一是行政強制措施，種類包括限制公民人身自由、查封場所、設施或者財物、扣押財物、凍結存款、匯款、其他行政強制措施；二是行政強制執行，方式包括加處罰款或者滯納金、劃撥存款、匯款，拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物，排除妨礙、恢復原狀，代履行，其他強制執行方式。③

而根據《行政訴訟法》第四十九條的規定，在執行過程中，為了維護正常的執行秩序，保障執行活動的順利進行，人民法院可以對實施妨害執行秩序行為人采取強制性手段，包括訓誡、責令具結悔過或者處一千元以下的罰款、十五日以下的拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。這里我們需要明確的是妨害執行的強制措施并不屬于執行實施權的內容，甚至也不屬于執行權本身的內容。因此我們認為對妨害執行的強制措施是不能委托的。

（二）委托執行的程序。

1、委托前，法院依法履行的職責是對行政機關申請強制執行的事項進行司法審查，判斷個案的合法性和合理性。第一，對于既合法又合理的案件，法院將作出準許裁定，并與行政機關簽訂委托執行的書面文件，法院在委托方欄蓋章確認。委托項目應當明細包括委托事項、委托的權限范圍、委托機關及受委托機關各自的權利及義務、委托期限、法律責任等等，委托內容交由部門負責人審核后報審判監督委員會批準。同時，下級法院應當將委托函向上一級法院備案。第二，對于合法不合理的案件，應當審查后向行政機關發出司法建議書，糾正具體行政行為不合理的地方，然后在進入強制執行程序；如果行政機關維持原具體行政行為不加以糾正，在委托事項中應當載明。第三，對于不合法類的申請強制行為應當予以駁回，也就沒有委托執行的事情了。

2、委托中，此階段法院主要派員參與全程監督，對委托執行機關進行監督，對被執行人妨害執行等抗法行為進行制止與糾正。這樣既能保證執行合法合理，也能保障執行有序穩妥的進行。在這一過程中，對于執行狀況和效果以及各種突發情況應當予以詳細記錄，并由受托機關和被執行人簽字確認，附于委托函后。這里我們要分清申請人和受托執行機關能否為同一人的情況，要根據不同案件具體分析，針對回避原則和有利于被執行人原則，我們將二者進行區分更為公平。

3、委托后，法院的司法職能仍在繼續，對于執行的事項應當進行討論，并要求執行機關出具執行工作報告附于案卷后。由申請人和被執行人對廉政監督事項發表意見并登記在案。

（三）委托執行過程中應當注意的事項。

首先，對于在委托過程中，是否要對社會進行公開委托以及將委托有關信息進行及時公布？我們認為要分情況進行對待，對于一般委托事項應當嚴格按照委托程序進行并在指定媒體或者書面公告，維護行政相對人及其他公民的知情權。而對于因情況緊急，當時無法或者來不及進行公告的情形，法院應當在委托完成后，監督進行中，進行必要的通知和邀請相關媒體監督報道。這里我們必須明確一點，事后告知可能會造成無法挽回的損失，譬如房屋拆遷。

其次，委托事項告知后，相對人提出異議，如何采取補救措施？我們認為，復議制度和訴訟制度應當發揮應有的效力。我們設想，如果行政相對人對委托事項有異議，可以申請上一級人民法院復議一次，對復議決定不服的，可以再向上一級人民法院提起訴訟。那么能否直接起訴？我們覺得有待探討，因為司法機關和行政機關之間的委托事項侵犯了相對人的利益，是否屬于法院管轄范圍，目前立法領域還是空白。

最后，如果整個委托行為完成后，法院在監督過程中，遇到群體事件該如何處理？例如，對于房屋拆遷現象，法院委托行政機關強拆，法院派員監督，群體阻撓執法，毆打監督人員和行政執法人員，該如何處理？對于肇事者應當根據情節予以訓誡、警告、司法拘留，情節嚴重的追究直接責任人的刑事責任。當然，對于一些群體性信訪事件，要冷靜處理，安撫當事人情緒，依法予以說明與解釋，讓委托行為更好地維護公眾利益。□

（作者單位：浙江省上虞市人民法院）

注釋：

① 江勇、管征著.行政審判實務問題研究.中國法制出版社，第78頁.

② 來源，中國·臺州人大網 . http://www.zjtzrd.gov.cn.

③ 高杰主編.審判權運行與行政法適用問題研究，第574頁.