財(cái)政建設(shè)三大轉(zhuǎn)型

跨越式發(fā)展是湖北省“十二五”發(fā)展時(shí)期的新方向。財(cái)政作為庶政之母、邦國(guó)之本，在跨越發(fā)展的時(shí)代背景下，如何科學(xué)推進(jìn)財(cái)政建設(shè)是至關(guān)重要的。筆者認(rèn)為，財(cái)政建設(shè)必須在科學(xué)發(fā)展的框架內(nèi)重點(diǎn)把握三個(gè)方向，即：財(cái)源建設(shè)的“可持續(xù)性”、財(cái)政投入的“協(xié)調(diào)性”和資金使用的“效益性”。

土地財(cái)政轉(zhuǎn)向可持續(xù)財(cái)政

跨越式發(fā)展必須堅(jiān)持可持續(xù)，沒有可持續(xù)的財(cái)源建設(shè)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展便難以完成連續(xù)性的跨越。宜都在近年來的探索實(shí)踐中，雖然初步構(gòu)建了相對(duì)較為合理的財(cái)源建設(shè)格局，但財(cái)政“一次性”收入還是占較大比重。

房地產(chǎn)業(yè)等“一次性”財(cái)源收入大多來自于土地開發(fā)利用。土地作為生產(chǎn)要素，是典型的稀缺資源。隨著工業(yè)化、城市化速度加快，加之國(guó)家加強(qiáng)土地控制，土地供應(yīng)不足的矛盾將日益突出；土地出讓金計(jì)提項(xiàng)目增加和比例提高、新的征地補(bǔ)償條例出臺(tái)等將大幅擠壓土地出讓收益，兩方面因素疊加，“土地財(cái)政”將越來越難以為繼。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2007-2010年，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和地方本級(jí)財(cái)政收入的比例從0.35:1上升到0.75:1，土地出讓收入幾乎和地方本級(jí)財(cái)政收入相當(dāng)。出讓土地是當(dāng)前大部分地方政府籌集建設(shè)資金、增加財(cái)政收入的主要手段。過分開發(fā)土地以增加財(cái)政收入，是以犧牲子孫后代的資源環(huán)境謀取當(dāng)前快速發(fā)展的短視行為，在財(cái)源建設(shè)中要自覺走出“吃子孫飯”的狹隘發(fā)展觀，著眼于“留子孫糧”樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展觀。

發(fā)展可持續(xù)財(cái)源要正確處理好五個(gè)方面的關(guān)系：一要處理好“得與失”的關(guān)系，善于運(yùn)用戰(zhàn)略眼光和全局眼光衡量取舍。對(duì)不符合科學(xué)發(fā)展要求、有礙于可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)和項(xiàng)目堅(jiān)決予以關(guān)停，絕不以犧牲環(huán)境和群眾健康為代價(jià)；在招商引資中嚴(yán)格把握環(huán)評(píng)標(biāo)尺和以民為本的尺度，堅(jiān)持引優(yōu)引強(qiáng)，寧失財(cái)政，不失民心。二要處理好“收與放”的關(guān)系，做到取之有度，予之有方。要著眼于涵養(yǎng)財(cái)源，加大對(duì)企業(yè)發(fā)展的支持力度，實(shí)施培優(yōu)壯強(qiáng)工程、中小企業(yè)成長(zhǎng)工程和企業(yè)上市工程，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，支持企業(yè)自主創(chuàng)新，先予后取，少收多放。三要處理好“遠(yuǎn)與近”的關(guān)系，緊盯國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，關(guān)注大環(huán)境變化，增強(qiáng)財(cái)源建設(shè)的前瞻性和預(yù)見性；要立足自身優(yōu)勢(shì)和本地實(shí)際，創(chuàng)造條件發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，培育新興財(cái)源，腳踏實(shí)地加速推進(jìn)本地同大環(huán)境、大氣候?qū)印Ｋ囊幚砗谩百|(zhì)與量”的關(guān)系，既看量的大小，也看重質(zhì)的高低。要多培育穩(wěn)定的收入來源，調(diào)整優(yōu)化“一次性”稅收獨(dú)占大頭的稅收結(jié)構(gòu)，在提升稅收總量的同時(shí)，不斷提升稅收質(zhì)量。五要處理好“上與下”的關(guān)系，要根據(jù)形勢(shì)變化調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，理順市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政關(guān)系，建立既有利于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展積極性，又有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身保障能力的財(cái)政管理體制，實(shí)現(xiàn)市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政同步雙贏。要在處理五大關(guān)系的過程中，構(gòu)建以稅收收入為主，以非稅收入、基金收入、轉(zhuǎn)移收入等收入為重要組成部分，融資收入作為合理適度補(bǔ)充的財(cái)源建設(shè)格局。

唯GDP論向幸福指數(shù)轉(zhuǎn)變

全國(guó)上下一片熱火朝天的建設(shè)場(chǎng)面已經(jīng)將發(fā)展的意義詮釋得十分透徹，但我們也要看到這些發(fā)展背后的畸形GDP觀，GDP指數(shù)增長(zhǎng)的背后潛伏著很多矛盾沖突和結(jié)構(gòu)失衡。要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，更重要的是實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和全面發(fā)展，要完成從只注重“GDP指數(shù)”向更加注重民生“幸福指數(shù)”的跨越轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步理順發(fā)展投入和公共投入關(guān)系，加快建成公共財(cái)政體系。

建設(shè)公共財(cái)政是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，它主要著眼于社會(huì)公共需求，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失效”的缺陷。按照公共財(cái)政理念，財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持，應(yīng)從直接扶持轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接扶持，著力于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，改善投資環(huán)境，以及為企業(yè)搭建創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)。由于當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，各地都在競(jìng)相開展招商引資活動(dòng)，地方財(cái)政退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的條件還不成熟，也不現(xiàn)實(shí)。而原有的不顧財(cái)力可行、不計(jì)資金效益，只注重拼資源、拼資金式的扶持政策措施已與科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的要求不相適應(yīng)。為加快建設(shè)公共財(cái)政體系，宜都已意識(shí)到項(xiàng)目建設(shè)投入對(duì)公共財(cái)政的束縛作用，如果項(xiàng)目建設(shè)投入不從財(cái)政投入中剝離，公共財(cái)政體系將最終無法建成。為了理順財(cái)政同項(xiàng)目建設(shè)投入的關(guān)系，今年宜都對(duì)市屬開發(fā)投資公司進(jìn)行了體制改革，全面推行市場(chǎng)化運(yùn)作。在理順財(cái)政同項(xiàng)目建設(shè)投入關(guān)系的同時(shí)，按照建立公共財(cái)政的要求，在保證教育、農(nóng)業(yè)和科技等法定增長(zhǎng)比率基礎(chǔ)上，按區(qū)分輕重緩急、突出重點(diǎn)、控制一般的原則安排，即：在經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)安排上，首先保證控制性經(jīng)費(fèi)，控制包干性經(jīng)費(fèi)；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排上，首先保證社會(huì)保障等全局性專項(xiàng)，控制部門性專項(xiàng)；建設(shè)性支出安排上，按集中財(cái)力辦大事，突出重點(diǎn)辦民事的要求安排重點(diǎn)工程項(xiàng)目，控制非急需項(xiàng)目。2012年宜都市財(cái)政預(yù)算安排用于民生領(lǐng)域的支出達(dá)到近15億元，占全年公共財(cái)政預(yù)算支出超過70%，兌現(xiàn)企業(yè)優(yōu)惠政策等相關(guān)投入達(dá)到6個(gè)億，在保障發(fā)展投入的同時(shí)，更加注重民生領(lǐng)域的公共投入，建立發(fā)展投入和公共投入的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。

“管分錢”向“管花錢效果”轉(zhuǎn)變

“管花錢效果”就是開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，“財(cái)政績(jī)效”最通俗的解釋就是“少花錢，多辦事，辦好事”。開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金使用效益是推進(jìn)跨越式發(fā)展的客觀要求。績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政管理的一種方法和手段，雖然提出較早，但目前依然處于探索階段。湖北省于2000年便率先在恩施州的5個(gè)行政事業(yè)單位開展了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，之后湖南、河北、福建等地分別開展了小規(guī)模試點(diǎn)，浙江、廣東、遼寧等省較早建立了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，截至2011年，全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）中，已有11個(gè)省（市）成立了績(jī)效評(píng)價(jià)專門機(jī)構(gòu)，未成立專門機(jī)構(gòu)的省（市）也落實(shí)了相應(yīng)職能，但縣市一級(jí)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚未真正鋪開。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)打破了原有“重投入、輕產(chǎn)出”，“重分配、輕管理”，“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的粗放發(fā)展方式和管理模式，提高發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效率。

（作者裴學(xué)中系湖北省宜都市政協(xié)副主席、財(cái)政局局長(zhǎng)；鐘慶波系宜都市財(cái)政局辦公室主任）