培育新型職業農民需完善制度設計強化配套政策

今年中央一號文件提出大力培育新型職業農民，這是立足我國農村勞動力結構的新變化、著眼現代農業發展的新形勢，對農民教育培訓工作提出的新要求，是中央科學把握現代農業發展規律，推進“三化”同步發展的重大部署。改革開放三十多年來，特別是從上世紀九十年代以來，從培訓農民技術骨干，到培養新型農民，再到培育新型職業農民，農民教育培訓工作隨著農業農村發展階段性要求不斷深入，其內涵一脈相承、與時俱進。新型職業農民的概念一提出，得到了社會各方面廣泛關注和熱議。如何準確把握新型職業農民的內涵，完善新型職業農民培育的制度設計，鼓勵方法、手段和政策創新，強化實踐探索，這些都需要從事農民教育培訓工作的同志們認真加以研究和回答。

一、準確把握新型職業農民的內涵

新型職業農民概念具有鮮明的時代特征和需求導向。培育新型職業農民，既是我國農業發展新階段的客觀需要，也是推動農業現代化和提高農民收入水平的現實選擇，更是農民分工分業不斷深化的必然要求。

從農業發展所處階段看。當前，我國正處于傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，面臨著保障農產品有效供給、轉變農業發展方式、提高農業國際競爭力的艱巨任務。在高起點上推進現代農業建設，必須克服資源、環境等剛性約束，切實把農業發展轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。農民是農業生產力中最活躍、最重要的因素，其他要素必須通過農民才能在農業生產上發揮作用。隨著國家對農業扶持力度的加大，資本、技術等現代生產要素不斷進入農業領域，農業規模化、專業化、標準化、集約化水平不斷提高，但作為生產關鍵要素之一的農業勞動力素質明顯不相適應這種形勢變化。據調查，目前務農勞動力文化水平仍然偏低，其中，小學以下文化程度超過55%，初中文化不足40%，高中文化不足5%，大專以上僅占0.2%，參加過專門職業技能培訓的不足10%。很多地方，基本上就是婦女、老人種地，農業生產老齡化現象越來越突出。客觀上看，務農勞動力素質不高，是我國農業生產中化肥農藥等投入過高、單位產出較低、農業競爭力不強的重要原因；也是導致我國農業科技成果轉化率僅有30%～40%，遠低于發達國家平均水平的重要因素。因此，要實現傳統農業向現代農業轉變，關鍵是農民素質轉變，核心是培養高素質的新型農民。沒有農民的現代化，就沒有農業的現代化。

從農民收入來源看。近年來，我國農民收入在保持穩定增長的同時，結構出現了明顯的趨勢性變化。據統計，2000—2011年，農民純收入中來自第一產業的收入比重從48.4%降到36.1%，而工資性收入比重則從31.2%提高到42.5%，工資性收入對農民增收的貢獻率超過50%。農民收入結構的變化反映出就業狀況的變化。由于農業生產規模小、比較效益低，農村青壯年勞動力大多數選擇進城務工和在非農產業就業，農民兼業化現象十分嚴重。目前，我國第一產業從業人員中，大多數是兼業農民。兼業農民的重要特征就是沒有把農業收入作為家庭收入的重要來源，難免出現對農業生產疏于管理，粗放經營，甚至撂荒現象。同兼業農民相比，職業農民更愿意接受新技術，更在意降低生產成本，擴大生產規模，提高單位產出，從而提高農業的比較效益。據一些糧食大省調查，專業化規模經營的水稻畝產水平比一般農戶普遍高出100公斤，玉米高出100公斤，小麥高出50公斤，專業化規模飼養生豬的精料肉比為2.5～2.8︰1，而一般散養農戶的精料肉比為3︰1。因此，要提高農民的農業生產收入，關鍵是提高從業技能，發展規模經營，加快資源優化配置，提高土地規模效益，這是解決今后“誰來種地”的現實選擇。

從農民分工分業看。隨著工業化、城鎮化和農業現代化的快速推進，農民分工分業呈現加快發展的趨勢。一方面，大量農村青壯年勞動力轉移到非農產業就業。去年全國農民工總量達到2.5億人，其中外出打工的接近1.6億人，在本地打工的有9000多萬人。在數量眾多的農民工中，男性占66%，50歲以下的占86%。他們主要分布在全國的制造業、建筑業、服務業、批發零售業、交通運輸倉儲和郵政業、住宿餐飲業等領域。另一方面，隨著現代農業的快速發展，農業的功能不斷拓展、環節不斷增多、崗位不斷細化，留在農村務農農民的分工分業也呈加快發展趨勢。一些農戶通過專業化、規模化發展，逐步成為種植大戶、養殖大戶、加工大戶、農機大戶，甚至有了家庭農場；一些農民利用自己的特長和優勢，通過資金、技術、管理等要素投入，逐步發展成為合作經濟組織負責人或者是農業企業家、農村經紀人；還有一部分農民，隨著農業產業鏈延長、農業服務業發展，逐步發展成為農機手、植保員、防疫員、水利員、園藝工等技能服務型人才。農民分工分業，促進了現代農業各類生產經營主體的發展，這既是農業社會化大生產分工協作的結果，也有利于發揮各自優勢，提高農業生產效率，增強農業發展的競爭力。

綜上所述，新型職業農民概念的提出，有機地將新型農民和職業農民結合起來，適應了我國農村勞動力結構變化和現代農業發展的新形勢，體現了農民從身份向職業轉變、從兼業向專業轉變、從傳統農業生產方式向現代農業生產經營方式轉變的新要求，回答了今后“誰來種地”問題。我認為，新型職業農民應該是發展變化的概念，具有時代性、階段性、區域性的特征。當前，新型職業農民可以描述為具有科學文化素質、掌握現代農業生產技能、具備經營管理能力，以農業生產、經營或服務作為主要職業，以農業收入作為主要生活來源，居住在農村或集鎮的農業從業人員。在類型上可以劃分三類，首先是生產經營大戶，如種植大戶、養殖大戶、加工大戶、農機大戶、農民經紀人等；其次是農村發展帶頭人，如農民專業合作社負責人、農業產業化企業領辦人等；第三是技能服務人才，如農機手、植保員、防疫員、沼氣工、水利員、信息員、園藝工等。要看到，新型職業農民是未來現代農業建設的根本支撐。培育新型職業農民，就是培育未來農業生產經營主體。

二、完善新型職業農民培育的制度設計

培育新型職業農民，吸引和留下一批愛農、懂農、務農的農業勞動者在農村創業興業，是一項基礎性、戰略性的重大工程。當前，要抓緊制度頂層設計，明確培養對象，建立和完善教育培訓體系、落實相關配套扶持政策，努力實現新型職業農民培育工作的突破。

（一）突出培育重點

選擇合適的培養對象，使有限的教育培訓資源用在刀刃上，是提高培養質量和培養效果的重要前提。要根據農村勞動力的就業形勢、務農農民的結構變化和農村人口的整體狀況，選擇有長期從事農業生產意愿、有提高自身素質積極性、有相應科學文化素質的務農青年、返鄉農民工和新生勞動力，進行重點培養。

1. 農村務農青年。隨著農村勞動力不斷向外轉移，目前農村務農農民出現整體年齡偏大、素質結構性下降問題，留在農村從事農業生產、經營和服務的青年是當前接受并應用農業科技成果、引領當地農業發展的重要力量，也是今后我國農業發展的重要依靠，亟需有針對性地加以培育。據調查，務農農民中，18～35歲的占25.3%。這部分人員文化程度較高、思想觀念超前、務農意愿穩定，具有一定的產業發展基礎，可以通過有針對性的教育培訓和創業扶持，培養成為新型職業農民。

2. 返鄉農民工。近幾年，由于強農惠農富農政策力度加大，農產品價格上揚，務農效益提高，農民工返鄉趨勢明顯，一直保持在20%以上。返鄉農民工利用打工增長的見識、本領和獲得的資金、信息，走自主創業的道路，有力地推動了當地經濟發展。據調查，在返鄉創業的農民工中，在農業領域創業的占28.3%。很多返鄉農民工創辦了農產品生產、加工、銷售經濟實體，牽頭創立了專業合作組織、科技示范基地、優質農產品生產基地，正成為農業規模化生產和產業化經營的重要推動力量。返鄉農民工思想理念先進、創業欲望強烈、經濟實力較強，可以通過技術培訓、政策引導和創業扶持，培養成新型職業農民。

3. 農村兩后生。目前，我國每年初高中畢業生未能繼續升學的人數在500萬左右，這其中大部分是農村學生。這些農村兩后生中的絕大多數都是外出務工或在非農產業就業，愿意留在農村務農的比例很低。農村后備勞動力不想務農、不愛務農、不會務農的現象越來越突出。要借鑒國外培養農業后繼者的經驗和做法，通過免費培訓、政策扶持和就業引導等措施，有組織、有計劃地將一部分農村兩后生培養成為新型職業農民，為未來農業發展儲備、留住人才，這是發展現代農業、實現農業現代化的當務之急。

（二）優化教育培訓方式

鼓勵基層實踐探索，創新培養方式，強化培訓手段，對做好人才培養工作至關重要。各地在實踐探索中，必須要結合本地實際，尊重農民意愿，堅持產業需求導向，遵循人才培養規律，利用現代教育技術，提高培訓效果，充分發揮各類教育培訓資源的作用。必須要堅持多層次、多渠道、多形式，提高教育培訓的覆蓋面，滿足農民的多樣化需求。

1. 普及性培訓。普及性培訓仍然是覆蓋面最廣、農民獲取信息最多、培訓成本最低、便于經常開展的有效培育方式。在新型職業農民培養中，要把普及性培訓作為重要方式，圍繞當地農業生產發展需求，以農業實用技術為主要內容，通過各種簡便易行管用的方式，組織專家教授、推廣人員、培訓教師結合農時季節，進行現場咨詢、田間培訓、入戶指導，同時發揮好廣播電視、報刊雜志、手機網絡、科技書屋等現代傳播手段作用，將新品種、新技術、新產品、新信息及時送進千家萬戶、送到田間地頭，解決農民生產生活中的實際問題。

2. 職業技能培訓。按照農業職業技能標準，對技能服務行業人員開展規范性的知識和技能教育，這是提高農民技能水平和創業能力的有效途徑，也是當前農民教育培訓中需要強化的培訓方式。隨著現代農業發展步伐加快，農業新職業、新崗位不斷涌現，農民由身份向職業轉變將越來越明顯。所以，必須要適應這種需求，加快建立健全適應現代農業發展的農業職業技能培訓體系，全面開展職業技能培訓工作。當前，要圍繞新型職業農民培養目標，重點開展好兩個方面的職業技能培訓。一方面是面向種植大戶、養殖大戶、加工大戶、農機大戶等農業生產經營大戶，重點開展農業生產技術、經營管理知識、市場營銷方法等相關內容的系統培訓，對培訓合格人員頒發新型綠色證書，作為從事農業生產經營、獲得政府政策扶持的技術資格憑證。另一方面是面向農機手、植保員、防疫員、沼氣工、園藝工、水利員、信息員等技能服務人才，重點開展所從事行業和崗位的職業技能系統培訓，對培訓合格人員進行技能鑒定，合格者頒發職業技能鑒定證書，作為其聘用上崗的資格憑證。

3. 農民學歷教育。面向農民開展學歷教育，對我國農業學歷教育而言，具有廣闊的發展前景和目標人群，更是提高廣大農民文化素質，解決部分農業院校畢業生學農不愛農、不務農問題的長遠之策。目前，全國有各層次涉農教育的院校600多所，每年農科專業招生人數接近20萬，但畢業能夠到基層農業生產一線服務的人員比例很低，造成了本來就不足的農業教育資源極大浪費。要改變這種狀況，應該調整教育對象，想辦法讓真正在農業生產一線、符合相應條件、有迫切需求的廣大農民能夠享受教育機會。可考慮從兩方面出臺相應政策：一方面，要制定特殊招生政策，明確農業院校特別是地方農業院校的培養任務，因地制宜確定招生考試要求。補充出臺農民參加中高等學歷教育的吸引政策，如全可免費并提供基本生活費。另一方面，要改革教育模式，農民學歷教育的專業要以產業類型劃分，課程要以實用為主，根據農時季節進行分段學習，實行彈性學制、鼓勵送教下鄉、突出實踐教學、強化跟蹤服務，切實提高農業教育的針對性和實效性。

三、強化配套政策

（一）實施并完善綠色證書制度

我國啟動實施綠色證書制度始于1992年，至今已有20個年頭。20年來，綠色證書培訓在培養農民技術骨干、提高農民科技文化素質中發揮了重要作用，已在我國《農業法》中得到確認。目前，綠色證書培訓推進中的主要障礙是農民培訓獲證與生產扶持政策不掛鉤，農民沒有切身感受到參訓獲證帶來的相應政策扶持。隨著現代農業發展水平不斷提高，對從業人員的文化素質、技術水平、經營能力提出了新的要求。不少專家呼吁，現階段已經真正到了推行新型綠色證書制度的時候，應該把農民獲證與產業發展扶持政策緊密掛鉤，讓寶貴的農業資源由獲得綠證的農民來經營。可以探索在適度規模經營和專業化生產的農民中先行試點，使對新品種、新技術、新信息有強烈需求的農民獲得綠色證書，繼而與財政支持、土地流轉、信貸發放、稅費減免、技術服務、社會保障等扶持政策相掛鉤。抓緊修改和完善現行的綠色證書管理辦法，出臺適應不同行業的產業發展扶持政策。

（二）實行技能服務行業持證上崗

對農業領域相關行業從業人員的知識和技能提出上崗要求，實行持證上崗制度，對于提高行業從業人員素質，加快行業發展至關重要。近10年來，我國農村能源行業實行沼氣工持證上崗，基本建立起了“培訓—技能鑒定—持證上崗”的工作體系，培養和鑒定沼氣工30萬名，為我國農村沼氣事業發展提供了重要支撐，也為在其他技能服務行業實行持證上崗積累了經驗。當前，農機手、植保員、防疫員、園藝工、水利員、信息員等農業專業化服務崗位不斷涌現，這些崗位對從業人員的知識和技能要求較高，用人單位與從業人員也有明確的聘用關系和工資結算標準，對這些職業可以實行持證上崗制度。相關行業部門應抓緊出臺專業技能服務人員的從業資格，建立先培訓、后上崗制度。相應研究出臺鼓勵農民參加職業技能鑒定的政策，充分激發和調動技能服務人員參加學習培訓和鑒定考證的積極性，實現用人單位和技能服務人員的雙方良性互動，從而推動這些技能服務行業不斷發展壯大。

（三）建立新型職業農民培育的目標責任機制

目前，一些地方把農民教育培訓當作“軟任務”，工作措施不到位，培養效果不明顯。抓緊建立和完善目標責任機制，提高各級政府和有關部門的工作責任感和主動性十分必要。近年來，一些地方在這方面進行了成功探索。如江蘇省委省政府提出力爭到2020年在全國率先實現農業現代化的工作目標，把農民的知識化、職業化作為實現農業現代化的重要指標，要求到2020年持證農業勞動力占農業勞動力總數的比例達到35%，并將這一指標納入對市、縣、鄉各級政府的量化考核。這個做法有效調動了地方政府的工作主動性，很多縣市把農民培訓、考核、發證當作當前農業工作的重要任務來落實，按培訓人數核算培訓資金，農民培訓工作的人力、物力、財力投入大幅增加，取得了明顯成效。當前，應該借鑒和推廣江蘇等地的成功經驗，把培育新型職業農民列入國家發展規劃指標，把培養任務和持證農民數量納入各級政府的綜合考核，并明確職責分工和獎懲措施，切實推動各地落實培訓資金，分解培訓任務，配置培訓設施，加強培訓管理，保證培訓效果。

（四）落實新型職業農民培育的投入保障機制

農民教育培訓工作具有明顯的公益性、基礎性、社會性，政府公共財政應當承擔主要投入責任。長期以來，農民教育培訓投入一直沒有明確的標準和依據，經費嚴重不足，導致農民教育培訓項目規模偏小、補貼標準偏低、基礎設施落后、培訓質量不高。據了解，目前農村義務教育階段中小學公用經費按在校生數量測算，小學生均每年400元，初中生均每年600元；基層醫療衛生機構的基本公共衛生服務經費按人口數量測算，2011年每人年均25元，并明確了各級財政承擔比例；農技推廣工作經費今年實現了重大突破，今年中央一號文件明確提出按種養規模安排基層農技推廣工作經費，即將修訂出臺的推廣法也作了相同的規定，解決了多年的“老大難”問題，得到了基層干部、農技人員的真誠擁護。保障農民教育培訓工作長期穩定發展，應該有明確的經費投入標準和依據。當前，可以參照相關做法，按照當地需要培訓持證農民的數量進行測算，明確每個受訓人員的投入標準，并明確各級財政的承擔比例。只有這樣，農業部門爭取農民教育培訓經費、財政部門安排農民教育培訓經費、各級人大監督經費落實才有明確依據，新型職業農民培養工作才有切實保障。

（作者單位：農業部人事勞動司）