重慶“轉戶農民”退地情況調查與啟示
2012-04-29 00:00:00廖玉姣
重慶工商大學學報(西部論壇) 2012年4期
摘要：重慶市戶籍制度改革在農民自愿的前提下進行土地處置，但是通過調查研究發現，“轉戶農民”實際上，農民轉戶后就不再是農民，一般來講宜用“轉戶居民”來表述；但本文主要研究的是農民轉戶后的“退地”問題，而“退地”行為本質上體現的其“農民”的身份特征，因此使用“轉戶農民”更為恰當。 自愿退出土地的比率較低。影響“轉戶農民”退地積極性的主要原因有：配套政策未及時跟上、歷史遺留問題、現行政策欠完善、土地利用未明確、改革資金周轉困難等。“轉戶農民”退出土地，利于農村、農業更好地發展，利于其在城市獲得更好的發展空間，也利于緩解改革財政壓力；而農民轉戶不退地，可能形成“城鄉三元”人口結構，使農村、農業發展陷入僵局，也會阻礙下一階段戶籍制度改革的推進。應加強戶籍制度改革的宣傳，盡快落實戶改配套政策和解決歷史遺留問題，完善現行戶改政策和退出土地利用政策，拓展改革資金來源，為戶籍制度改革提供法律保障，并允許“轉戶農民”退回農村，消除其后顧之憂。
關鍵詞：戶籍制度改革；轉戶農民；轉戶居民；轉戶退地；退地補償；土地利用效率；土地收益分配；社會保障；改革財政壓力
中圖分類號：F291.3；F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2012）04002707
Investigation on Land Quitting Condition of the Peasants
Whose Household Register Has become Urban
Resident Status and Its Enlightenment
LIAO Yujiao
(Urban Research Institute， Chongqing Academy of Social Science， Chongqing 400020， China)
Abstract: Chongqing’s household register system reform is based on that the peasants freely deal with their land， however， the investigation finds that the rate of willing for land quitting in the peasants who have become urban residents is low， and the main reasons for the peasants not to actively quit their land include inadequate matched policies， present and historic problems， unperfected current policy， unclear land utilization， difficult reform fund circulation and so on. The “land quitting” of the peasants who have become urban residents is conducive to better development of the countryside and agriculture， is helpful to their getting better development space in the cities and is beneficial to erasing financial pressure for the reform. However， if the peasants have become urban residents， but they do not quit their land， “urbanrural triple population structure” is possible to be formed， which make the development of the countryside and agriculture in deadlock and which also hamper further household register system reform. Chongqing should strengthen the propaganda of household register system reform， make matched policy for the reform and solve historic problems as soon as possible， perfect present household register reform policy and land quitting and utilization policy， broaden the capital sources for the reform， provide legal guarantee for the reform and allow the peasants who have become urban residents to return to the countryside and to remove their worrying for their future life.
Key words: household register system reform; the peasants who have become urban residents;
urban residents who come from rural area; land quitting for the peasants who have become urban residents; compensation for land quitting; land utilization efficiency; land earnings distribution; social security; financial pressure for the reform
一、引言
縱觀重慶及其他各地戶籍制度改革情況，主要形成了兩種思路：一是政府用城鎮戶口與相應的城鎮公共服務引導農戶退出土地，主要是承包地與宅基地；二是不斷增加農戶的公共服務，縮小城鄉戶籍人口在福利與公共服務上的差距，以此剝離戶籍制度附著的“二元”公共服務，使戶籍僅僅具有人口登記的功能（王兆林 等，2011）。戶籍制度改革是一項重大的改革，內容復雜，尤其是當中涉及的土地問題，土地與戶籍的關系如果處理不好將是戶籍制度改革的一大障礙。
廖玉姣:重慶“轉戶農民”退地情況調查與啟示
在不違背國家政策方針又有利于戶籍制度改革推進，同時又能保障農民利益的前提下，創造條件鼓勵“轉戶農民”積極自愿退出土地是當前戶籍制度改革中值得重點研究和思考的問題。而從戶籍制度改革的理論研究來看，主要集中在討論戶籍制度的形成、發展及其影響以及戶籍制度改革的必要性、重要性、如何改等方面（班茂盛 等，2000；張啟明，2003；左學金，2011；陳凌云，2006；閻繼華，2007），缺乏對戶籍制度改革實踐的專門分析，缺少將戶籍制度改革與土地處置結合起來研究的相關思路。其中，關于戶籍制度改革中土地處置問題，目前基本僅限于對農村土地退出模式與機制的探討，較少關注作為農村土地退出主體的“轉戶農民”的退地意愿，尤其缺乏實證分析。
為彌補有關研究的不足，本文在實地調查的基礎上，對當前重慶戶籍制度改革實踐中“轉戶農民”退地情況進行分析，從微觀層面上對政府、市民、農民等主體行為進行研究，尋找問題，探索方法，以期為戶籍制度改革中土地處置政策的制定和實施提供參考，深化戶籍制度改革。
二、重慶“轉戶農民”退地情況
1.重慶戶籍制度改革中的土地政策
重慶的戶籍制度改革遵照國家有關政策，尊重農民的意愿，改革之初便按照“依法、自愿、有償”的原則處理“轉戶農民”的土地，實行“3項保留”政策；雖然提出了“3年過渡”，但仍然是在農民自愿的前提下執行2010年7月25日，重慶市政府出臺的《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》（渝府發〔2010〕78號）提出的基本原則第二條就是“自愿有償”：“充分尊重農民轉戶意愿，依法辦理，有償退地，完善社會保障，確保農村居民進城后，生活得到保障，實際生活水平不斷提高”。并規定：“對農村居民整戶轉為城鎮居民的，允許自轉戶之日起3年內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權。在承包期內允許保留林權。鼓勵轉戶居民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房。對自愿退出宅基地使用權及農房的，參照同時期區縣（自治縣）征地政策對農村住房及其構附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助，今后征地時不再享有補償權利。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償，具體補償標準和辦法由區縣（自治縣）人民政府制定。” 。
重慶戶籍改革中涉及土地處置方面的文件較多，截至目前，共陸續出臺了土地處置利用文件17個。在承包地處置利用方面，出臺了《關于做好戶籍制度改革轉戶農村居民農村承包土地處置和利用管理工作的意見》，鼓勵轉戶農村居民依法保留承包地，允許轉戶農民依法自愿流轉承包地，基本要求是不能閑置、撂荒。在宅基地處置利用方面，出臺了《重慶市戶籍制度改革轉戶農民農村宅基地及其附屬設施用地處置與利用管理實施辦法》，允許轉戶農民選擇保留、按規定流轉或退出宅基地及其附屬設施用地。對轉戶農民自愿退出的宅基地及其附屬設施用地，按規定復墾為耕地加以利用。同時，充分利用重慶農村土地交易所平臺，對宅基地及其附屬設施用地復墾產生的建設用地指標進行交易，地票價款扣除成本后凈收益的85%支付給退地居民，15%支付給集體經濟組織。
2.“轉戶農民”土地退出現狀分析
截至2011年10月31日，重慶市已有24個區縣受理了轉戶農民宅基地及附屬設施用地退出申請，銅梁等16個區縣3 213戶約1 907畝宅基地及附屬設施用地退出，銅梁等8個區縣使用周轉資金1.1億元對2 347戶約1 530畝宅基地及附屬設施用地支付首批價款。為了具體了解轉戶農民自愿退出土地的基本情況，我們對酉陽縣進行了實地調研，具體情況分析如下：
酉陽縣自2010年8月正式啟動戶籍制度改革工作，在改革的實踐中，重點抓了落實機構、政策宣傳、改革調研、工作督察和引導重點人群轉戶等工作，全縣統籌城鄉戶籍制度改革取得階段性進展。至2011年7月31日，全縣共辦理農村居民轉為城鎮居民26 127戶121 092人。戶籍制度改革中，推行轉戶農民自愿退出土地的原則，據初步測算，有意愿退出宅基地的轉戶農民有3 740戶，占全縣轉戶總數的14.3%；所有整戶轉戶農民共有宅基地面積2 776.80畝，其中自愿退出的宅基地面積為796.15畝，自愿退出率為28.7%（即自愿退出的宅基地面積占轉戶農民共有宅基地面積的比例，下同）。有意愿退出承包地的轉戶農民有3 809戶，占全縣轉戶總數的14.6%；所有整戶轉戶農民共有承包地面積131 941.10畝，其中自愿退出的承包地面積38 325畝，自愿退出率為29%。有意愿退出林地的轉戶農民有3 204戶，占全縣轉戶總數的12.3%；所有整戶轉戶農民共有林地面積268 495.79畝，其中自愿退出的林地面積40 572畝，自愿退出率為15.1%。
由此可見，在自愿的前提下，絕大部分轉戶農民是不愿意退出土地的，自愿退出戶數只占百分之十幾，土地退出率最高的承包地也不到30%；尤其是林地未納入戶改政策范圍，自愿退出的比例只有宅基地、承包地的二分之一左右①據另一調查顯示，戶籍制度改革啟動后，退出“三權”的轉戶農民占比只有12.5%，未退出或未完全退出“三權”的轉戶農民占比高達87.5%（郭其路，2011）。 。
表1轉戶農民自愿退出土地情況分析表
三、影響“轉戶農民”退地積極性的原因分析
以上分析可以看出，“轉戶農民”自愿退出土地的比例小，影響其自愿退出土地的原因除農民長期以來對土地的依賴性及存在“土地養老”的觀念以外，還存在一些其他方面的原因，歸納起來有如下幾條：
1.配套政策未及時跟上，影響“轉戶農民”退地意愿
一是退地補償標準遲遲未出，影響“轉戶農民”退地積極性。改革之初，部分區縣補償標準滯后，一直未有明確的標準，影響了農民群眾轉戶及退地的積極性，阻礙了改革的進程。
二是退地標準與農民的期望值存在一定差距，影響“轉戶農民”自愿退地。有些區縣雖然已出臺退地標準，但與農民理想標準不符，且與征地農轉非補償差額明顯②據有關測算，按改革的初始方案，此次“轉戶農民”人均補償較征地補償平均差額為12萬多元；按調整后的方案，人均差額仍約有9萬余元（黃志亮 等，2011）。 ，許多“轉戶農民”仍然手握土地，持觀望態度。
三是“5項納入”政策③根據重慶市轉戶的相關政策，一旦農民符合條件申請轉為城鎮戶口，將在就業、養老保險、醫療保險、教育、住房五個方面得到保障，即通常說的“五件衣服”“五個保障”。 配套還不十分完善，影響“轉戶農民”自愿退地。從目前的“5項納入”實施現狀看，除“轉戶農民”的子女教育得到較好的解決外，其他方面的保障水平還不夠高：養老、醫療保險方面，由于經濟水平限制，絕大部分轉戶居民參與的是城鄉養老保險和城鄉居民醫療保險，
① 據另一調查顯示，戶籍制度改革啟動后，退出“三權”的轉戶農民占比只有12.5%，未退出或未完全退出“三權”的轉戶農民占比高達87.5%（郭其路，2011）。
② 據有關測算，按改革的初始方案，此次“轉戶農民”人均補償較征地補償平均差額為12萬多元；按調整后的方案，人均差額仍約有9萬余元（黃志亮 等，2011）。
③ 根據重慶市轉戶的相關政策，一旦農民符合條件申請轉為城鎮戶口，將在就業、養老保險、醫療保險、教育、住房五個方面得到保障，即通常說的“五件衣服”“五個保障”。
但高標準的險種需要用人單位繳納保險費，參保率很低；住房方面，重慶雖然在大規模集中修建“公租房”，但未必適合低收入轉戶居民群體；就業方面，雖已涉及，但基本在起步階段，轉戶居民受惠程度還較低。這些因素均影響“轉戶農民”退地的積極性。
2.先行戶改遺留問題影響“轉戶農民”退地進程
由于一些區縣長期以來的歷史遺留問題遲遲未得到解決，影響“轉戶農民”退地的積極性。部分區縣由于政策的調整完善，在大中型水利水電工程、高速公路、鐵路、城市建設等重點工程建設中，失地農民應轉未轉非人員的養老保險待遇問題在2011年以前一直未得到解決，群眾反映較為強烈；部分區縣的個別鎮的小城鎮戶籍制度改革中的農轉非人員，是政府通過行政手段將整村居民轉為城鎮居民，僅是戶口的改變，沒有享受到相應的城鎮人口待遇，承包地、宅基地、林地未退出，低保、子女入學、參軍仍按農村人口標準執行，而農村的有關優惠政策又享受不到（如家電下鄉補貼），造成“兩不靠”的尷尬局面，對現行戶籍制度改革影響較大。出現的特殊歷史遺留問題，有些在現行政策體系中遭遇政策盲區，有些雖政策有所涉及但未得到及時解決，有些雖已進入解決程序但農民還未真正感受到這些政策帶來的好處。如此種種，均影響“轉戶農民”退地積極性，急需得到改善和處理。
3.現行戶籍制度改革政策存在的問題影響“轉戶農民”退地積極性
一是在重慶政府給予政策鼓勵農民轉戶的同時，國家強農惠農政策迭出，造成農民退地動力不足。目前重慶鼓勵農民轉戶的政策有10項左右，而近年來國家出臺的強農惠農政策（包括土地權益及各種補貼、補助等政策）共有20余項。這種兩方面同時推進的改革局面，導致許多農民對戶籍制度改革不響應，即使響應，也是在不丟棄農村社會福利和保障制度下進行的。
二是戶籍制度改革方案中未明確自留地退出及補助的問題。在現有戶籍改革政策中，未提及農村自留地的處置問題，但從實際情況看，自留地客觀存在，且使用情況極為復雜，主要被用作林地、耕地、墳地、院壩地、宅基地等。由于自留地利用的多元化，自留地的性質歸屬存在困難，退與不退都是個難題。
三是轉戶過程中普遍存在“單退”“單退”指農民轉戶后只退宅基地或只退承包地。 問題。出現“單退”的現象，部分“轉戶農民”是由于某種原因只擁有宅基地或者承包地，部分“轉戶農民”只愿意單獨退出宅基地或者承包地。在現有的戶籍制度改革政策中對“單退”情況未有專門制度安排，對于“單退”情況的處理難以操作。
4.退出的土地利用問題影響退地補償標準，進而影響“轉戶農民”退地效益
一方面，有些“轉戶農民”的承包土地較分散，集中規模經營困難，加之“轉戶農民”只有部分人退地導致退出的土地更加分散，退出的土地不好利用；另一方面，對退出的土地利用還未有明確的計劃和安排，造成土地利用率不高。因此，由于“轉戶農民”退出土地的利用問題一直未有明確的方案，影響土地收益，進而影響土地補償標準，轉戶農民不愿就此退出土地。
5.區縣戶改財政壓力大，資金周轉困難
根據《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》（渝府發〔2010〕78號）測算，統籌城鄉戶籍制度改革直接支出平均每人為3.63萬元，2010—2011年底各個區縣均有新增城鎮居民的目標和任務，農民轉戶后政府還需投入住房保障、養老保障、醫療保障及其他相應社會救助和福利機制等方面的大量資金。而現階段戶籍制度改革不與土地掛鉤，為其穿上“五件衣服”后，“三件衣服”仍然保留，造成改革財政來源有限，改革財政壓力大，資金周轉困難，影響戶籍制度改革推進，影響“轉戶農民”配套政策的跟進和兌現，進而影響“轉戶農民”退出土地的積極性。
四、“轉戶農民”退出土地的益處與不退出土地的弊端
1.“轉戶農民”退出土地的有利因素分析
（1）利于農村、農業更好地發展
一是退出的大量耕地可以實現集中規模經營，利于農業現代化的實現。減少農民，增加農村人均土地占有量，利于提高農業生產能力和生產率，增加農業人均收益；而若只是減少農民，人均土地占有量未得到增加，則不能有效提高農業生產效率。因此，只有“轉戶農民”大規模自愿退地，才能使農業的規模化、現代化更具有根本性、長遠性、戰略性，才能更快更好地發展現代農業、建設社會主義新農村。
二是“轉戶農民”宅基地的退出，有利于鄉村整體規劃，推進農村新居建設，改善農民居住環境，改善農村基礎設施，改變農村面貌。“轉戶農民” 退出宅基地，留村農民集中居住，利于農村基礎設施改善有的放矢，節約成本，提高使用效率。居住環境改善了，基礎設施跟上來了，農村的面貌將會煥然一新。
三是利于提高農村居民消費水平。農村人多地少，生產方式粗放，資源利用效率低，制約了農村經濟的發展。推進戶籍制度改革，鼓勵有條件的“轉戶農民”退出土地，實現農業的適度規模經營，對增加農民收入和提高農民消費水平具有顯著效果。
（2）利于“轉戶農民”在城市獲得更好的發展空間
“轉戶農民”自愿退出土地得到的失地補償，將成為他們到城市生存發展的資本。在既帶著資本進城又能享受城市居民同等待遇的條件下，“轉戶農民”將獲得更大的發展空間，他們將更有尊嚴地參與和分享城市化的成果，分享城市中的現代生活。
（3）利于緩解改革財政壓力
大量“轉戶農民”進入城鎮并與市民享有同等權利和各種社會保障，將造成城市公共資源的短缺以及城市環境、治安等問題，地方政府需加大投入，同時政府還需支付新增人員的社會保障費用，財政投入將成倍地增加。政府財政壓力的增大，將影響地方政府改革的積極性，影響改革的順利推進。而通過對“轉戶農民”退出土地的集中利用，地方政府可以增加土地收益，農村集體經濟組織也可以將部分土地增值收益用于支付改革成本，這將有效緩解政府的財政壓力。
2.“轉戶農民”不退出土地的弊端分析
（1）可能由“城鄉二元”結構變為“城鄉三元”結構
目前，在自愿轉戶、退地的原則下，前文調查顯示，愿意退出土地的戶數占轉戶總數的比例宅基地只有14.3%、承包地只有14.6%。若以此為標準，按照重慶市的改革目標（兩年300萬，10年1000萬）進行粗略計算，轉戶的300萬人中不退宅基地的有257萬人，不退承包地的有256萬人；轉戶的1000萬人中，不退宅基地的有857萬人，不退承包地的854萬人。可見，這將是一個不可忽視的龐大的社會群體。隨著戶籍改革進一步深化推進，這些“轉戶未退地”居民在城市享受的待遇將逐步與城鎮居民接軌，而他們仍然享受著依附在土地上的各項政策和權益（如種糧直補、農機具補貼等涉農補貼及各種惠農政策），這樣就造成了他們同為“市民”、“農民”的雙重身份，享受雙重待遇。這樣單從人口結構上看，就由本來的“城鄉二元” 結構（農民、市民）變為了“城鄉三元”結構（農民、市民、轉戶未退地居民），這不利于城鄉統籌發展，也不利于社會公平的實現，將帶來更嚴重的社會矛盾和問題。
（2）容易使農村、農業發展陷入僵局
如果大量農民轉戶不退地，一方面，使得農村出現許多空心村和閑置房屋，既大量閑置浪費了農村的土地，也使農村表現出一片蕭條的景象；另一方面，非集中退地使得農村的土地更加零零散散，得不到集中規模利用，農業規模效應難以實現。在這種情況下，農業發展停滯，農村建設無力，城鄉差距將進一步擴大，統籌城鄉發展改革的目標也就無法實現。
（3）下一階段戶籍制度改革的推進將受到阻礙
若農民轉戶進城后退地，集體經濟將其退出土地的部分收益用于他們的社會保障，進城農民的社會保障可以較快地得到解決。相反，若轉戶進城農民不退地，政府將面臨巨大的改革財政壓力，轉戶進城的居民將不能及時得到與城市居民同樣的待遇，若他們自己難以支付在城市的社會保障成本，其在城市發展將受到困擾。這樣，將影響下一階段戶籍制度改革的推進，改革陷入困境。
五、鼓勵“轉戶農民”自愿退出土地的建議
重慶的戶籍制度改革采取了綜合配套的改革方式，提出了可操作性強、啟動迅速、見效明顯的實施方案，將農民權益的保護放在了重要位置，在農民轉戶與土地的處置的問題上突出體現在對農民的“自愿”、“有償”原則上。但是，其中還有需要進一步完善的地方，比如：一是三年過渡期后，轉戶未退地農民的去向在改革方案中未有明確提及；二是改革方案中退地補償標準低于原征地“農轉非”政策；三是農民轉戶與否，其“五件衣服”的差別不是太明顯。此外，政策規定的“自愿”由于個別地方政府的急于求成有可能會演變為“非自愿”，引發社會矛盾和農民不滿。因此，在深化戶籍改革過程中，需進一步處理好戶籍與土地的關系，繼續推行“自愿”原則，同時考慮上述情況和問題，創造條件鼓勵“轉戶農民”自愿退出土地，保護農民利益，促進社會發展（黃志亮 等，2011）。
1.加強宣傳，提高人民群眾知曉度
站在城鄉一體化角度提高宣傳的針對性，對戶籍制度改革的政策、規定、受益程度等進行廣泛的宣傳和教育，擴大群眾對戶籍制度改革具體情況的知曉范圍，增強群眾對政策的信任度，充分調動人民群眾參與改革的積極性。要讓廣大干部群眾真正了解戶改、支持戶改、參與戶改，使“轉戶農民”知曉退地后可獲得的各種利益，積極自愿退出土地。
2.配套政策盡快落實到位
一方面，要盡快出臺合理的農民轉戶退地的補償標準，同時提前搭建退地補償工作機構，配備足夠的工作人員，待標準出臺后，盡快落實補償政策。另一方面盡快完善“轉戶農民”社會保障等配套政策：
一是養老保險方面，推進轉城人員養老保障全覆蓋。對最低生活保障人口中的轉城人員的絕對貧困人口實施養老保險費用減免政策；對繳費困難的群體，尤其是“40、50”人員，改一次性交費方式為分期付款方式，緩解其支出壓力。
二是住房保障方面，將“轉戶農民”納入城鎮住房保障體系，讓其有安身之所。以公租房為保障性住房的主要供給形式，將符合住房保障條件的“轉戶農民”家庭納入公租房、廉租房的保障范圍，改善無房或住房困難轉戶人員的居住條件；對有條件的“轉戶農民”，鼓勵其購置普通商品房或二手住房，免交相關稅費。
三是完善農民工就業保障，農民工就業按“40、50”人員對待，享受再就業小額貨款扶助；對創辦微型企業的農民工創業人員，給予創業扶持。同時，對吸納農民工就業的企業給予一定的政策鼓勵。另外，對招錄用重慶籍“轉戶農民工”的企業實施社會保障補償政策。
3.允許“轉戶農民”退回農村，消除其后顧之憂
允許“轉戶農民”城鄉雙向自由流動，愿意回到農村的，給予農村戶口并分給承包地，同時享受農村住房保障制度（在大量農民轉戶進城并退地后，在農村進行農村保障性住房建設，并建立制度），并且規定允許回到農村的只針對“轉戶農民”，不包括市民。已轉戶而未退地的農民，相對于轉戶且退地的農民而言，他們沒有獲得自愿退出土地的補償，也就少了到城市生存發展的資本；如果有了上述轉戶農民可以再回到農村的保障政策，可以打消他們的后顧之憂，其退地的積極性會增加。
4.戶籍制度改革遺留問題的解決
該問題的解決應該尊重農民的意愿。對于已轉戶未享受到配套政策愿意恢復農業戶口的，將其恢復農業戶口，落實現行農業戶口所應該享受的福利政策；對于愿意保留非農業戶口的，按照現行戶籍制度改革相關政策，優先落實配套福利政策；對于已失地應轉未轉非人員轉為城鎮居民的，參照被征地農轉非人員養老保險辦法建立養老保險，納入保險范圍。總之，要有效化解社會矛盾，消除農民心中的疑慮，促進“轉戶農民”自愿退地熱情。
5.彌補現行戶籍制度改革政策缺陷的建議
一是基于戶籍改革政策優勢被農村優惠政策部分抵消的事實，應把工作的重點放在戶籍制度改革上來，要將戶籍制度改革政策切實落實，增強戶籍改革的改革動力，體現轉戶的優越性，引導農民積極參與進來。在戶籍制度改革進行到一定階段，達到既定的目標后，再加大對農村的政策扶持，實現城鄉一體化發展。
二是關于自留地的處理問題。自留地使用情況復雜，如按不同用途進行補償操作極為困難，建議用一個統一的價格標準進行補償，價格標準的制定參考為：對自留地進行摸底，估算出自留地的面積總量、自留地的各種用途所占比例，根據各種用途土地的現行標準，折算出一個折中的補償標準；整戶轉移人員退出自留地的補償按面積和補償標準計算。
三是關于“單退”的問題。做好分戶工作，對已經結婚的子女，要求分戶的，準予分戶。積極受理“單退”申請，滿足不同層次轉戶人群需要，不管是何種原因的“單退”，補償標準均與整戶退相同，以此鼓勵個人積極退地并保障農民權益。同時，做好分戶和單退農轉城人員的基本情況調查工作，防止鉆政策空子的現象。
6.完善農村土地退出與利用政策，提高土地利用效率
一是鼓勵“轉戶農民”積極退出土地，實現土地規模經營，并鼓勵“轉戶農民”返回農村租用承包地生產，并實施財政補助政策。二是鼓勵大戶流轉承包經營，并按規定給予財政補助政策。三是將退出的承包地置換成片，以集中規模經營，提高土地利用效率。
7．關于資金問題的建議
一是關于退地農民補償費用周轉資金問題，建議市級土地整治機構預撥區縣一定的資金，作為農民退地的補償周轉金。
二是完善農村土地流轉機制，加強土地集中規模經營，增加土地收益，增加集體組織經濟收入，用于支付部分改革成本。
三是引導民間資本參與。政府應出臺相應政策措施，增大對民間資本參與改革的財政支持力度，吸引民間資本投資，比如為有利于農民轉戶的項目提供貼息等；同時，降低民間資本準入門檻，并取消對非國有資本投資的限制，放開市場；此外，還可發行戶籍制度改革債券、基金等，全方位籌集戶改資金，切實解決戶改資金缺口，更好地推進戶籍制度改革。
此外，關于不規范征地失地農民參加養老保險的政府補貼問題，對于區縣政府性項目（即高等級公路）已用地未轉非、區縣政府性項目未批先用、區縣政府性項目以外的其他用地未批先用的失地農民，參保費用中政府補貼部分建議由市、縣財政各承擔50%。
8.為戶籍制度改革提供法律保障
完善的法律法規是保證戶籍制度改革各項政策順利實施的關鍵。目前我國還缺乏戶籍方面的專門的法律、法規，地方也缺乏具有強制力的地方性法規。在不與憲法和法律相抵觸的情況下，在不與國家政策相背離的前提下，重慶可根據本地實際情況制定地方性的戶籍制度法規，規范戶籍政策，把已經固定下來的原則、政策、做法寫在法規中，并保持與時俱進，及時修改。尤其要進一步完善農民征地后的各項權利保障，使農民的社會保障權、失地后的就業優先權成為法律權利，以法律手段強制執行各種規定，為農民利益的維護提供有力的保障。在法律保障機制下，消除農民的顧慮，使之真正融于城市，也以此鼓勵更多的農民自愿轉戶、自愿退出土地。
參考文獻：
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（編輯：夏冬；校對：段文娟）
