從“農轉城空巢老人”看土地市場化改革

摘要：分戶轉城住村的農轉城空巢老人，是重慶戶籍制度改革的特有現象。農轉城空巢老人是居住鄉村的“城鎮居民”，農轉城并未給其生活來實際的改變，經濟狀況、生活狀況、健康狀況、閑暇狀況都不容樂觀。農村老人分戶轉城是為了留住土地這個“根”，轉城住村是為了守住“一畝三分地”，“土地財富”是農轉城空巢老人問題的關節點。因此，必須通過土地市場化改革，確保農民的土地財富，才能引導農轉城空巢老人走出困境，才能實現農民“轉戶進城”成為新市民的偉大變革。

關鍵詞：農轉城空巢老人；戶籍制度改革；農民市民化；分戶轉城；轉城住村；土地市場化改革，土地財富；人地變動

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中圖分類號：F126；F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2012）04000110

On Marketoriented Land Reform Based on Rural Leftbehind

Old People Who and Whose Next Generation Have Become Urban

Residents but Who still Work and Live in the Countryside

—Reflection Based on the Investigation on Dabang Village of Dongxi Town of Qijiang District of Chongqing

YANG Shunxiang

（Chongqing Party School of CPC， Chongqing 400041， China）

Abstract: The rural leftbehind old people who and whose next generation have become urban residents but who still work and live in the countryside， which is a special phenomenon of Chongqing’s household register system reform. The rural leftbehind old people are “urban residents” who live in the countryside， their household register change does not bring real change to their life， and their economic situation， living condition， health condition and recreation condition are not optimistic. The rural leftbehind old people work and live in the countryside in order to retain their “root” of land， their household register has become urban residents but they still work and live in the countryside because they try to continuously maintain “their land” and “land wealth” is the key to the problem of the rural leftbehind old people. Thus， Chongqing must perform marketoriented land reform and ensure the peasants to own land wealth so that the rural leftbehind people can be guided to move away from the predicament and the great change of the peasants to urban residents and to live in the cities can be realized.

Key words: rural leftbehind old people who and whose next generation have become urban residents but who still live in the countryside; household register system reform; change of peasants to urban residents; peasants whose household register has become urban residents; peasants whose household register has become urban residents but who still live in the countryside; marketoriented land reform; land wealth; change of people and land 

一、引言

2010年7月25日，重慶市政府出臺了《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》（渝府發〔2010〕78號）；2010年8月1 日，《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法（試行）》開始實施，標志著作為“全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區”的重慶市戶籍制度改革進入實質推進階段。在重慶市戶籍制度改革不斷推進過程中，形成了一個特殊的社會群體——農轉城空巢老人。

農轉城空巢老人，絕大多數為原農村60歲以上老人分戶轉為城鎮居民戶口形成，一般是指農村子女離家外出打工后的轉為城市居民的老年人，其特點是既不住城又不落戶農村。農轉城空巢老人是重慶市在推進戶籍制度改革進程中產生的特有現象，是一個與“農村空巢老人”、“城市空巢老人”既有聯系又有區別的特殊群體。它由原“農村空巢老人”演變而來，是與其子女分戶轉為“城鎮居民”而又住村的“城里人”，故不能歸類“農村空巢老人”；又因其住農村也不能列入“城市空巢老人”群體。農轉城空巢老人并未完全穿上城市居民的養老、醫療、教育、住房、就業“五件衣服”，也未脫掉農村居民的宅基地、承包地與林權“三件衣服”（本報記者，2010）。這些“城里人”住在村里，在政策享受方面，仍然與村民同等條件參加或享受新型農村合作醫療，享受農村獨生子女獎扶政策；在生存生活方面，仍從事農業勞動生產或照顧孫輩，甚至從事較繁重的勞動。楊順湘:從“農轉城空巢老人”看土地市場化改革

“分戶轉城”和“住村”是農轉城空巢老人兩大特點。例如重慶市綦江區東溪鎮大榜村四組75歲村民張祥書，子女均在外打工，家中僅有他與妻子黎定玉和未婚之兄毛朝緒3位老人，他本人與9個子孫均未轉城，農轉城時只是74歲的妻子和82歲的兄長原地分戶轉為“城鎮居民”，由此演變為農轉城空巢老人。總體上看，農轉城對老人們的生活并未帶來實際的改變，驅動他們轉城的直接動因是：60周歲以上老人只要轉為城鎮戶口后，便可享受每人每月80～100元不等的養老保險金，條件是必須要由外出務工的子女購買養老保險。這正是其與“農村空巢老人”沒有養老保險的不同之處。

目前對“空巢老人”、“農村空巢老人”的研究很多，但缺乏對農轉城空巢老人的實地調研分析。關愛處于邊緣弱勢群體的農轉城空巢老人，是政府、社會的責任，我們亦有責任讓農轉城空巢老人生活得舒心、開心，安享晚年。處于邊緣的農轉城空巢老人，很多子女常年不在家，致使老人出現了孤獨憂郁的情緒，心里十分的空虛當子女由于外出務工，而一手拉扯大的孫輩們又因學習、結婚等原因離家后，獨守“空巢”的農轉城老年夫婦感到內心空蕩蕩的，“使嘴嘴”（方言，意即使喚）都沒有人了，因此而產生心理失調癥狀，我們把它稱為農轉城老人“家庭空巢綜合癥”。 ；尤其是有些老人因為災害事故等原因失去了子女，這是更加令人悲痛的；甚至有些子女對老人不履行贍養義務，這亦使老人更加心寒。因此，有必要對農轉城空巢老人問題展開調查并提出對策。

2012年3—5月，我們課題組到重慶市綦江區東溪鎮大榜村各組進行了實地調查，通過對其全面的調查與分析，探討農轉城空巢老人的生活需求與困難，為進一步改善農轉城空巢老人生活環境、提高生活水平提供信息和參考。課題組主要運用社會調查方法和深度訪談法，制作了《大榜村農轉城空巢老人基本情況統計表》、《大榜村農轉城空巢老人居住狀況調查表》、《大榜村農轉城空巢老人基本生存條件調查表》、《大榜村農轉城空巢老人基本生活狀況調查表》、《大榜村農轉城空巢老人日常勞作生活狀況調查表》、《大榜村農轉城空巢老人健康狀況調查表》、《大榜村農轉城空巢老人日常生活困難的幫助者調查表》等，前后用三個多月時間，走家串戶調查。我們先期印制了4個入戶調查表，隨后趕制了問卷調查表。針對老年人多系文盲半文盲可能存在閱讀不便且行動不佳等情況，由作者和村委會主任與12位村民組組長直接面對調查對象進行詢問，認真代填問卷調查表共 405份，有效回收368份，占該村農轉城空巢老人總數的90.86%。隨后，對入戶調查、問卷調查獲得的數據資料進行樣本分析。

二、調查結果分析

1.基本情況

大榜村位于重慶市綦江區東溪鎮北面 10 公里，東以綦江趕水鎮為界，鄰貴州省赤水縣，南以綦江河為界，鄰貴州省習水縣，西以綦江萬盛為界，鄰重慶市南川區，北以綦江扶歡鎮為界，鄰貴州省桐梓縣。該村屬丘陵地帶，是綦江區嚴重干旱地區之一，缺乏二、三產業，農民收入主要來自第一產業和外出打工。

該村共14個居民組，耕地 3 683畝。2011年，農村經濟總收入5 496萬元，比上年5 320萬元增加176萬元、增長3.3%；人均純收入6 888元，比上年6 035元增收853元、增長14.1%；糧食產量1 870噸。該村有1 064 戶，人口總數為4 760人，60歲以上老人人口總數為1 050人。

自重慶市啟動戶籍制度改革至今，該村農轉城有12個組的239 戶、444 人，其中整戶轉城住村的有23戶、39人；分戶轉城住村的有213戶、405人，幾乎都是60歲以上的農轉城空巢老人。農轉城空巢老人中，男性213人，占52.6%；女性192 人，占47.4%；單身35人，占8.6%。

總體考察，大榜村農轉城空巢老人具有以下基本特征：（1）分戶轉城為主，占90.3%；（2）轉戶后大部分仍在原地方居住，占75.7%；（3）以夫妻共居為主，考慮到分戶轉城，該比例占80%以上；（4）趨于高齡化，70歲以上老人占47.8%；（5）趨于低文化，文盲半文盲占26.4%，小學文化占64.7%；（6）子女在市外打工居多，占50.7%；（7）高齡患病多，占24.5%；（8）服務需求不等，需要提供各類服務的占70%。

2.調查反映的問題

（1）居住情況

大榜村農轉城空巢老人中，已婚有配偶370位，占 91.3%；未婚16位，占4%；喪偶19 位，占4.7%。405位空巢老人中，有16位無子女，有241位的子女在3個以上，最多的有 5個子女。被調查的368位農轉城空巢老人中，有249位老人名下擁有屬于自己的房產，占67.7%；有119位沒有屬于自己的房產，占32.3%。夫妻共同居住的有201位，占48.1%；與子女共同居住的有193人，占46.2%；與親友共同居住的有24人，占5.7%；后者幾乎都是未婚而住在弟兄家。

調查發現，農轉城空巢老人生活中缺失的不是安身之所，而是情感寄托。與居親友家的空巢老人相比，夫妻共居老人和獨居老人更顯出生活的困難，他們多為喪偶或離異或子女均不在身邊。七組73歲高齡的陸久芬，夫與兒及媳俱喪，只身1人農轉城，與23歲孫女和17歲孫兒居住四面透風面臨坍塌的危房；現借王興倫三間土墻屋住，兩孫子女外出打工，老人獨自1人生活。這部分空巢老人的晚年生活只能夠用孤寂和無助來形容，他們的生活甚至還不如農村“五保戶”。“五保戶”雖然沒有兒女，但由政府照顧著。而名義上與子女共同居住的老人，由于子女常年外出打工，事實上已經成為蝸居老人，他（她）們的房產也大都歸屬于成家的子女。如四組農轉城77歲高齡的邵代全夫婦，有2子及媳與1女及婿和5個孫兒，均在外打工，雖與兒子邵發住在一起，但已從其戶口簿上注明“遷出”，在“派出所內移居”的老夫妻二人形同蝸居。

戶籍管理是一大社會問題。農轉城空巢老人只是在原居民戶口簿上“遷出”，又在原戶口簿上添上“派出所內移居”的“城鎮戶口”頁。原地“遷出”、原地“移居”的東溪鎮盆石村12組分戶農轉城居民黃世福和李海珍夫婦常年居住在三居竹園村，遇事找三居居委會，推到盆石村解決，又被盆石村推到三居，問題懸而未決（居住場鎮的農轉城居民尚且如此，何況住村的“城鎮居民”？）。絕大多數分戶農轉城空巢老人實質上是村、居委會“兩不管”的“盲戶”。

（2）生活情況

大榜村居住環境差，生存條件薄弱。該村不僅缺乏灌溉用水，更為嚴重的是缺少人畜飲用水，農轉城空巢老人中人畜飲用水挑水都沒有保障的占96.4%，只能飲用政府組織的送水。這個村交通設施非常薄弱。14個組中有9個不通公路，人們出行極不方便。農轉城空巢老人中出行靠步行的有290人，占71.6%。因此有83.3%的老人認為出行不便。這里生活環境條件差，在問卷調查的368位農轉城空巢老人中，挑水煮飯的占100%，燒柴禾的占76%。特別是生態環境建設缺失，人如廁蹲豬圈茅坑；家禽都是在院壩、屋內放養，雞鴨鵝聲與人交談聲和腳步聲混在一起，存在著嚴重的畜禽養殖污染、生活垃圾和生活污水污染。

大榜村農轉城空巢老人中有70%的人仍從事勞動生產或照顧孫輩，甚至有 20%的人從事較繁重的勞動生產。老人們的生活來源主要靠自己辛勤耕作和享受養老保險兩大項，前者占62.2%，后者為75.5%。大榜村農轉城空巢老人領取養老保險金是垵60～69歲、70～79歲、80歲以上三個年齡段進行，分別是80 元/月、90元/月、100元/月三個檔次。其中，每月領取養老保險金80元的有212人，占52.3%；領90元的有163人，占40.3%；領100元的有30人，占7.4%。但是養老保險金并不能讓農轉城空巢老人擺脫貧困狀態。從老年人經濟收入與支出的大致對比來看，大部分老年人有著較重的生活負擔，超過70%的老年人需要用經濟來源的2/3去維持個人最基本的生活開支，能夠用于看病、娛樂、休閑等方面的資金只占經濟收入的1/3。2012年5月7日是大榜村8組農轉城居民周紹彬68歲生日，當天晚上9點多鐘，他仍然帶著患有嚴重三叉神經疾病和皰疹的67歲妻子在地里割麥（周紹彬夫妻的兒女與媳、婿均在重慶打工，孫女正在上學）；他們表示，年輕的時候操勞慣了，年紀大了還是閑不住，趁著現在還能干活，既為自己找到一些寄托，也為子女減輕一點負擔；夫妻倆現耕種5.4畝耕地，還種植另外3戶人家未耕種的土地，養豬5頭，養雞鴨10多只，名副其實地雞鳴起床、聞雞起舞。

（3）健康狀況

大榜村農轉城空巢老人感覺看病方便的占64.2%，認為不方便的有 35.8% 。幾乎100%的老人享有新農合基本醫療保險，沒有人享有城市居民醫療保險。農轉城空巢老中，患普通老年疾病的達 24.5%，患嚴重病癥則達19.1%。從就醫情況而言，67.9%的老人都是“小病拖、大病熬、熬不過才住進醫院”。當問及何以如此時，有73.6%的人回答說“看病難看病貴”。從就醫人均支出看，每月在100元以下的 40人，占 10%；100～500元的92人，占22.8%；500～1 000元的 35人，占8.6%；1 000元以上的 5人，占1.2%。總之，對于現在的生活，大多數農轉城空巢老人心中會有一種隱憂，就算是現在還能自己照顧自己，但對于將來的生活他們不太“敢想”。 

（4）對生活質量的感受

我們的問卷調查，就農轉城空巢老人生活質量感受情況列舉了7項，對其統計歸納如下：

——感受“辛勤勞碌每一天倍感負擔沉重”的占75.5%。筆者走訪了96位農轉城空巢老人，發現老人們大多堅持在家耕種、喂豬，最多的種田10畝，最少的也種了2畝多。與其他老人相比，這些“城里老人”從事的體力勞動更為繁重，生活也更為簡樸。農忙時節，老人飽一餐饑一餐是常事。76歲的周紹祿說“家里米、肉等吃的東西并不缺，但太忙了，我們沒有時間做飯。”

——感受“經濟收入低使生活質量差”的占到67.9%。農轉城空巢老人除了每月領取80～100元不等的養老保險金外，絕大部分沒有其它經濟收入來源，主要依靠自己勞動所得和子女很少的資助。老人每年獲得子女給的資金低于500元的有30%，在500～1 000元之間的有40%，在1 000～2 000 元之間的有20%，只有10%的老人獲得的資助高于2 000元。根據我們實地走訪和調查，大榜村有三分之二左右外出打工的子女只能維持自己生計，不僅沒寄錢回家給老人，而且孫子的讀書及家里一切費用還要靠老人負擔。由于經濟收入低，談不上生活有質量。老人不僅要忍受子女不在身邊時的心靈孤獨和寂寞，生活上的照料也是他們面臨的一大問題。我們在調研時了解到有的老人一季度就穿一套衣服，常年不洗澡，也不換衣服。如果是已經喪偶，一個人在家居住的，吃飯就馬馬虎虎對付了，不炒菜，吃點剩飯，炒一次菜吃幾天。牛欄崗74歲的張成全，其住房系1954年建的土屋，年深月久破爛不堪；分戶轉城的二老要耕種5.5畝地，還要耕種女兒的田土，“汗滴禾下土”的感受可想而知；特別是近年來患老年病，治病開銷年均3 000多元，老人表示“今年再不耕種水田，讓田土荒蕪”。

——感受“最盼過年能團聚以消磨生活寂寞”的占56.6%。他（她）們普遍感覺生活有壓力，因為子女多在市外務工，所以子女們主要是給生活費和打電話來慰問老人，很少能親自照顧，幾乎都是一年回來一次。6組79歲寡居農轉城老人譚得芬，兩個兒子常年在外打工，并將小孩也帶到打工處上學，幾年時間不回家探視老人，使這位空巢老人情感孤獨。我們調查了解到，大榜村有將近80%的子女都是過年回家，春節期間，除去消耗在往返路程上、走親訪友等時間外，真正陪伴在父母身邊的時間只有三、五天左右。調查中不少老人甚至還表示“春節回家一趟讓子女的開銷過大，有些心疼”。

——感受“家庭養老讓子女力不從心”的也占到49.5%。筆者在大榜村看到吃得最差的是老人，穿得最差的是老人，小、矮、偏、舊房里住的是老人，在地里帶病干活還要照顧孫輩的也是老人。深究其因，不是子女們不夠孝順，多半是他們能力有限，自顧不暇。老屋基農轉城老人黎定英，今年73歲，喪偶，雖然已是兒孫滿堂，但是滿屋兒女各有自己一本難念的經。大兒子不會種田，也吃不得苦，所以總在城里“打游擊”，每年掙得那點錢只夠養活他們一家四口，兩個孩子上大學還是助學貸款；小兒子一年的收入也高不到哪去，何況小兒媳還有慢性病，需要長年吃藥治療。兒女們的小日子不太寬，就自然無法給黎定英提供晚年幸福生活的物質條件；她又是個要強的人，所以老伴過世后，也不愿意成為兒女們生活的累贅，每月主要以90元養老金打發時光。

——感受“教育子孫傷腦筋倍感精神壓力大”的占56.6%。雙龍溝的周成孝老人無奈地告訴筆者：“我的兒子都出去打工，留下兩個孫子在家讀小學，我要管吃、管住、管監護，教育孫子不但責任大，而且極為操心。今天不是孫子生病，明天就是孫女鬧別扭，又是隔代教育，加之性格孤僻，不聽話，又不爭氣，時不時還給你惹禍上身，再加上我們沒文化，無法輔導讀書，怕影響娃娃終身。教育不好又怕兒女埋怨，真是心煩。”調查發現，幾乎有三分之二農轉城空巢老人負有監護教育孫輩的責任，隔代監護使老人不得不再次經歷撫養過程，承受沉重的負擔。后灣74歲的農轉城空巢老人程昭炳滿懷擔憂地說：“我沒念過幾年書，文化程度低，教育孫子確實已經無能為力，心里就怕耽誤了孫子的學習。”

——感受“生活無照料而病痛在床無人管”的占22.2%。8組官田的63歲未婚農轉城老人周德恩，獨自一人病亡家中時，其承包地上還留有他耕種花生的鋤頭。據其養女周東鳳（遠嫁江津區幾江）講，周德恩老人患有高血壓，2011年10月在江津區人民醫院住院花銷5 000多元不能報銷，之后便沒有看病吃藥。

——感受“精神孤獨倍感日子空虛”的占到6.5%。由于子女不在身邊，農轉城空巢老人大多過著“出門一把鎖，進門一盞燈”的寂寥生活。分戶農轉城的78歲老人周紹伍與77歲老伴藍世芬，子女常年在外打工，老人吃飯倒能夠保障，但是論起生活樂趣，顯得很木訥。周紹伍說他們每天太陽出來了才起床，太陽下山了就睡覺，白天只做兩頓飯，生活顯得十分呆板和寂寞。盡管如此，他在與鄰居親友聊天時，還顧及面子說“兒女們都圖個出息，就隨他們去吧”，其實，內心的那種思念、牽掛與強烈的孤獨感很難用語言表達。正因為如此，希望“孩子多回家看看加強親情”的老人多達67.9%。

整體上看，農轉城空巢老人的經濟狀況、生活狀況、健康狀況、閑暇狀況不容樂觀，經濟收入低，生活質量差，生活無照料，且負擔沉重，而子女也大多不能負擔“家庭養老”。同時，隨著戶籍制度改革的推進，農轉城空巢老人將成為一個不可忽視的社會群體。農轉城空巢老人的出現是城鎮化進程的產物，是社會進步的標志。但是它也給國家經濟、社會發展帶來了一些問題和矛盾，需要我們在社會實踐中不斷探索，從政策和制度上加以解決。

三、農轉城空巢老人問題關節點：土地財富

當前，與我國農民利益息息相關的農村土地制度問題尚未完全解決，農民對于土地還沒有完整意義上的產權，土地還沒有真正成為農民的財富。農民的土地、宅基地資產無法變成可以流動的資本，這既使繼續務農的農村居民的利益受到損害，也使農轉城空巢老人陷入困境。

1.老人分戶轉城：留住土地這個“根”

戶籍制度改革，其初衷是重點推進有條件的農民工及新生代轉為城鎮居民，解決戶籍歷史遺留問題。但是，2010年推進農轉城時，綦江區絕大多數都是老人分戶轉城，而青壯年甚少，繼而滋生農轉城空巢老人問題。僅東溪鎮就多達7 000農轉城空巢老人，占全鎮農業總人口61 908人的11.3%。

農村60歲以上的老人之所以樂意轉城，除了養老金的考慮以外，最重要的是原因還是土地權益不能繼承。畢竟年紀大了，不管多少，能夠用即將失去的土地權益換點什么都行，以便“歸天”后能留點東西給子孫。老人“分戶”轉城，自己可以領取一定數額的養老保險金外，還可以為家人留下農民的“三件衣服”。因此，之所以90.3%的老人轉城又樂意分戶，最重要的原因在于擔心與其共居的子女分得的土地、宅基地、林地權益不能繼承，而分戶則可以應對政策的變化，能夠保證把土地這個賴以生存生活的“根”留給子女。

盡管棊江區及東溪鎮政府都在2012年3月份下達了《整戶農轉城退出宅基地和附屬設施用地》的文件，但大榜村至今沒有一戶農轉城空巢老人帶著子孫整戶轉城。其根源就在于土地財富是歸集體還是歸個人的不確定性。從某種意義上說，我國現有的農村土地使用制度實際上是傳承了自秦代以來的基于所謂小農經濟的土地制度，土地產權沒有得到清晰的界定。這集中體現在兩方面：第一，什么樣的農民集體擁有一塊具體土地的產權？是自然村、行政村、鎮？這一問題似乎還經常存在。第二，在同一農民集體內部，各人產權（份額）是多少？對自己承包的農地，這個問題似乎很清楚。但是如果考慮到土地的不同區位和生產能力，情況又復雜得多了。對被征的地或轉讓、出租的農村集體建設用地，這一問題就更不清楚了，除非農村集體經濟組織已經明確地股份化。

2.老人轉城住村：守住“一畝三分地” 

城鎮化的推進，旨在推進農民變市民。而大榜村分戶轉城的農村老人有75.7%不進城，蝸居鄉下，其原因不但是由于其尚缺乏在城鎮生存生活的基本條件，更為重要的是守住那“一畝三分地”。分戶轉城老人注意到，如果今后放開承包土地的轉讓或開發權，個人在未來假設的土地市場上是處于相對弱的談判地位的，且相對缺乏市場經驗，但這個問題對農民集體（如村）來說應該好一些。從這個意義上說，許多征地帶來的問題，實際上在于農村干部能否或會否代表集體利益。由于任何集體組織的存在首先在于為其成員提供私人的好處，在處理類似問題時，轉城未進城而住村的老人至少不會被另眼看待。這些轉戶前的農村老人的土地與經濟福利、政治權利等被緊緊捆綁一起而作為其生活保障，集體外部人很難進入其中，但土地資源配置效益低。同時，他們也眼見一些農民成為城市居民后，所讓出的土地再次被集體經濟組織成員均分。所以，雖然青壯年農民普遍外出打工，空巢老人分戶轉城了，但他們仍然沒有松緩特殊福利、政治權利和身份對土地的依附，故寧肯當蝸居農村的“城里人”，也不愿做城里的市民 。

因此，農轉城空巢老人擺脫困境的出路在于，努力尋求農村土地管理制度改革，消除產權的模糊性和不確定性，積扱做實產權主體，穩定、鞏固、完善農村土地承包經營制度，放開、搞活、規范農村集體建設用地，充分盤活農村土地資源和資產，使土地作為生產資源在市場上實現最優配置（楊順湘，2011）。

四、農轉城空巢老人走出困境的制度設計：土地市場化改革

解決好農轉城空巢老人問題實際上是為農民變市民作出了示范。農民向市民的轉化，這不是一個簡單的人口轉移或遷移的過程，它的實質是農民的再社會化過程。而這種再社會化過程的背后，是城鄉關系的重新調整與構建這一主線。基于作者的調查，大榜村農轉城老人獨守“空巢”，原因是多方面的，究其主要原因在于子女外出打工，特別是在比較遠的城市打工的人，往返的車費和盤纏相對打工族來說確實是一筆不小的花銷，所以他們只好壓縮回家的次數，無暇顧及老人。這個村外出務工勞動力1 912人，占實有勞動力2 209人的86.6%；其中常年在市外打工有970人，占50.7%。這一點與老人農轉城前后并無大的差別，戶籍改革并沒有真正解決這部分人的城市化問題。解決這個問題，能否讓老人跨省跟隨子女在城市落戶？能否大幅提高城市務工農民的財產或收入，同時降低其城市居住生活成本？如果農民土地權益與房屋資產充分商品化，其財產收入將大幅提高，實現人地變動，或許可解題。而這又與當前農村土地制度改革的激烈爭論密切相關。筆者認為，以土地市場化改革為核心的制度設計，可以引導農轉城空巢老人走出困境。

1.農轉城空巢老人走出困境助推力：人地變動

城鄉統籌和城市化意味著人和地的變動。關于人主要有兩方面：工作機會和公共品與社會褔利（重慶市統籌城鄉綜合配套改革辦公室，2008）。城市中的工作機會在市場經濟體制下主要取決于勞動力市場，公共品與社會褔利則主要是基于財政和地方治理結構。關于地則主要是如何處理農民所擁有的最大資產——土地。土地資產是農民生活的重要保障，市場經濟條件下，城市化進程中土地的價格將主要決定于其區位與地方公共品的供給。因此，地和人將隨著城市化的發展和市場經濟緊密地聯系起來。

現時的公共品供給體制是以人而非以地為基礎的，在農村更依賴于原有的社會關系和社會組織，例如家庭、家族等。因此，若當農轉城空巢老人都隨進城務工的子女而入住城鎮（特別是跨省遷移），他們也就不僅失去了所有的公共品消費，也失去了為其提供社會保障功能的社會組織。更重要的是，土地是農民最重要的生活保障，就農轉城空巢老人而言，每月領取的80～100元不等的養老金，只能算得上是養老的補充而不是全部。因此，如何利用農民的土地資產就成為農轉城空巢老人公共品供給的重大問題。

有三個問題在城鎮化、城鄉一體化中被忽略：（1）農村公共品供給是否將變成和城市一樣完全由政府財政負責？雖然這是一種方便而又極富吸引力的想法，但它的問題也是顯而易見的。存在大農村的地區，其地方財政不太可能負擔得起廣大農村廣泛的實質性的公共品供給。須知，一個擁有6萬多農業人口的東溪鎮，2011年的財政收入僅為957萬元。同時，放眼看世界，大福利國家的各種弊病也是有目共睹的。（2）傳統的自秦朝以來的基于戶籍制度的做法，是把人進行分類來提供各種社會褔利。但是許多地方公共品實際上是地域性的，比如治安、環境質量等。按照地區來提供地方公共品不僅有利于人口的自由遷徙，而且在許多國家也是長期實行的制度。（3）地方公共品與地租/地價的關系也經常被忽略。理論上，公共品和土地是通過地租資本化或Tiebout競爭機制（Tiebout，1956）相聯結。前者是指相對好的公共品供給將提高地租和地價，后者是指人們的自由遷徙將導致地方政府間在公共品供給上的競爭。從這個意義上說，公共品供給必須和土地制度的改革緊密聯系起來，這種人地變動，可以讓農轉城空巢老人擺脫因土地未成為財富而陷入的困境。

2.土地市場化改革：確保農民的土地財富

推進人地變動，以土地市場化改革引導農轉城空巢老人擺脫困境。土地市場化改革的思路應是：堅持遵循我國土地社會主義公有的基本原則，前瞻并捕捉土地制度法律法規調整的基本方向，準確借鑒國際社會土地資源利用的有益做法，探索和構建中國特色的、以土地資源的市場化配置機制為核心的城鄉土地資源一體化開發利用新模式。推進土地資源“補位”公共財政、“購買”農民社會保障制度，著力構建“廣大農村土地資源市場化配置機制”和“城郊結合部土地資源科學開發利用機制”，充分利用最具潛力和當期實現價值的土地資源改善城鎮體系的交通、通訊和市政基礎設施。充分把握農村、城鎮與主城土地級差，大膽激活農民的土地資源價值。

首先，變革農村產權制度，明晰土地產權。（1）土地和宅基地有償收歸國家所有，農民的土地使用權和宅基地使用權歸屬于個人，有效期不受時間限制，可依法自由交易。農民僅代表一種職業，和戶口不再有直接關系。（2）政府給予放棄土地的農民和集體以高出一般水平的經濟補償，并為農民提供就業、教育、醫療等方面的優厚待遇（王友華 等，2012）。（3）政府出面調整農業用地，使每一塊待出售土地都具有一定規模。（4）策應變革農村產權制度，提升地方公共品（包括醫療、基礎設施等）供給水準。積極支持公共事業發展，提高公共服務和社會福利水平；抓好一批具有強大吸引力與示范作用的中心鎮、中心工業園區和中心村的建設，打造農轉城居民居住轉移的有效載體；完善小城鎮規劃建設制度，提高小城鎮建設水平，城鎮之間要實現人口的無障礙流動，為住鄉村的農轉城空巢老人進城創造條件。

其次，重點構建“農村土地資源市場化配置機制與平臺”。（1）在不改變土地用地性質的前提下，允許農民自由選擇其實際持有的不同類型（田、土、林地、灘涂、荒地）、不同性質（承包地、自留地、自留山）、不同期限（部分承包期限、全部期限）、不同份額（全部或部分）的土地與不同地區（本村鎮內、跨區縣、鄉行政區域）和不同人（農民、城市居民、農轉城居民和企業法人、社團法人）進行自由交易，交易取得的資金收入必須全額存入指定銀行開設的個人土地資產銀行專戶（對有意愿購買和經營農村土地的法人、社團、城市居民設立土地資產經營賬戶）。（2）鄉鎮一級政府設立以土地資源信息和市場交易公證服務為主的土地市場服務中心，為土地使用權流轉提供法律、信息服務，收集發布供求信息，規范土地流轉程序；村、鎮（或其他集體經濟組織）根據實際情況統一收取一定比例的交易所得（比如1%、5%）。

再次，大膽推行“三類鼓勵與引導”：（1）鼓勵農民（含住村仍保留宅基地、承包地、林地的農轉城居民）將其撂荒、閑置、薄種的土地進入市場自由交易，變行政命令下有約束的農村土地流轉為市場調控下農村土地的自由流轉，變農村土地在農民內部、村、鎮轄區內的流轉為跨行政區域、面向社會的流轉。（2）鼓勵住村農轉城居民通過耕地交易搬遷到集中居住區集中生產生活，鼓勵相對落后地區農民通過跨地區耕地交易到相對發達地區生產生活。（3）鼓勵“四有新人”（“有錢” 、“有志” 、“有興” 、“有閑”）到農村。即政策鼓勵和引導認為農村土地有經營價值和預期價值的投資商（自然人和企業）到農村投資，通過交易集約土地，經營機械農業、規模農業、科技農業和生態農業；政策鼓勵和宣傳引導在外多年務工、積累一定知識技能的新一代農民工返鄉（不一定是本鄉、鎮）從事農業生產、經營；鼓勵“有興趣的城市居民”到農村取得一定的自耕地或自娛、經營觀光農業和旅游農業；鼓勵城市“退休賦閑”人員通過土地交易到農村“享受自然”，進行定期或不定期的生產、生活。

最后，戶籍民政、城鄉規劃等聯動，改革農村社會結構。（1）農民戶口在農村內部“隨地遷移”：從山上（劣地）到山下（優地），從A地（落后）農村到B地（發達）農村，在農村內部農民戶口隨交易所取得的耕地遷移，同時保留其農村戶口的性質不變。（2）對于城市居民進入農村生產、生活，在其購買農村土地后，可以登記成為土地所在地區的農村居民（但不是農民），成為所在村鎮集體組織成員，可以平等地享受當地治安、基礎設施等公共設施保障和平等地享受所在轄區村民委員會自治的權利等，但不能享受國家針對農民個人的政策性補貼。（3）對于已通過土地交易在農村取得了一定耕地的城市居民（自然人），城鄉建設管理部門參照農村建房用地標準，批給其一定面積建設房屋；對于經營農村土地的法人也可結合有關產業標準批給一定的土地建設“經營用房”。（4）對于以各種方式完成土地交易、并擁有一定的城鎮房屋居住面積的農轉城居民，可以享受所在城鎮的社會福利條件。與此同時，實施農轉城居民與市民“混居”：一是在規劃小區時，將廉租房捆綁在商品房里，即每一棟房源中有專供農轉城人員購買的廉租房屋，并定期公布出售的房源。二是發揮政府在農轉城人員購買廉租房中的引導作用，將農轉城人員的住房需求納入整個城鎮空間規劃中。三是提高房地產開發商為農轉城人員服務的積極性，讓房地產開發商擔當起為農轉城人員提供廉價房的社會責任。四是規定農轉城人員享受優惠政策購房僅有一次機會，所購房屋不得在市場上轉賣（租）。

附：

大榜村農轉城空巢老人問題及對策問卷調查

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請把你認為最適合你的選項填寫在下面提問后面的（）內，按適合程度大小依次填寫，有多少項適合就填多少項。

1.你面臨的最大一個問題是什么（）

A內心寂寞無人傾吐 B日常生活缺乏照顧 C生活單調無所依托

D生活貧困缺乏醫療保障E較大的安全風險

2.你現居住狀況（）

A擁有自己的房產 B無自己的房產 C夫妻共居

D與子女共居E與親友共居

3.你現居住環境（）

A出行行車方便 B出行行車不方便 C人畜飲用水挑水有保障

D人畜飲用水挑水無保障 E電燈電話電視接通 F電燈電話電視只通1項

H電燈電話電視只通2項

4.你現在農轉城戶籍管理（）

A村委會 B居村委會 C村居委會都管

D村居委會都不管

5.你生活主要來源（）

A自己辛勤耕作收入 B子女孝敬 C養老保險

D親友資助 E社會救濟F其他

6.你健康狀況（）

A健康 B一般 C不當回事

D從未體檢 E患普通老年病 F患有嚴重疾病

6.你就醫狀況（）

A方便 B不方便 C小病拖

D大病熬 E熬不過才住進醫院看病難 F看病難看病貴

G其他

8.你家庭主要支出占比例%（）

A生產性開支% B人情往來% C看病開銷%

D娛樂休閑% F其它%

9.娛樂休閑方式（）

A照看孫輩 B料理家務 C打小牌

D看電視 E與親友聊天 F出游 G其他

10.你生活質量感受（）

A辛勞碌每一天倍感負擔沉重 B精神孤獨倍感日子空虛

C生活寂寞 D最盼過年能團聚以消磨生活寂寞

E親情淡漠令獨居孤守者有增無減 F教育子孫傷腦筋倍感精神壓力大

G經濟收入低使生活質量差H生活無照料而病痛在床無人管

I家庭養老讓子女力不從心J其他

11.你認為哪些措施可以改善農轉城空巢老人生活（）

A納入社區管轄 B加大財力投入力度 C享受城鎮居民的同等待遇

D建立活動中心添加娛樂設施 E針對性的網絡服務 F孩子多回家看看加強親情

12.你愿意怎樣養老安度晚年（）

A加大經濟發展力度增收 B靠兒女 C進敬老院

D建空巢老人組織 切實完善健全養老保障體系 F建立農轉城高齡老人津貼制度

G建立農轉城空巢老人社會救助制度 H其他

大榜村農轉城空巢老人問題及對策問卷調查統計表(據368份回收卷統計)

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參考文獻：

本報記者.2011.農民變市民的“金鑰匙”［N］.重慶日報.20110609（1）.

重慶市統籌城鄉綜合配套改革辦公室.2008.重慶市統籌城鄉綜合配套改革資料匯編［Z］.

王友華，周紹賓.2012.不同農民工群體醫療保障比較［J］.西部論壇，2012（2）：1318.

楊順湘.2011.欠發達地區統籌城鄉綜合配套改革研究［M］.鄭州：河南人民出版社.

（責任編校：夏冬）