我國地鐵基建資產公共化探討

【摘要】本文以新加坡地鐵的實踐為例，基于準公益性戶品經濟分析，表明地鐵基建資產公共化，能夠有效提高地鐵運營效率和促進地鐵企業的可持續發展。我國地鐵運營實施基建資產公共化具有迫切的內在需求，部分相對發達的城市也已具備基建資產公共化的基本條件，需要國家制定相應政策，促進適合我國國情的基建資產公共化運營模式發展。

【關鍵詞】地鐵運營基建資產公共化正外部性運營效率

【中圖分類號】F512 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2012）05-0070-04

一、實施地鐵運營基建資產公共化的

理論基礎

實施地鐵運營基建資產公共化的根本目的，在于通過解決地鐵經營的巨額虧損與效率低下，促進地鐵產業可持續發展。從地鐵的本質特性來看，地鐵的正外部性和準公益性是地鐵企業巨額虧損、經營效率低下的主要原因。

正外部性是經濟學的概念，指某個經濟主體生產和消費物品、服務的行為不以市場為媒介，而對其他經濟主體產生附加收益的現象。地鐵的正外部性具體表現在：城市地鐵除了帶來地鐵線路、車站建筑物、相關設備以及日常運營外，還使得沿線房地產增值和商業繁榮、城市地面交通通暢和環境改善、城市要素配置合理（時間節約）、促進相關產業聯動發展等一系列經濟效益，但這些經濟效益往往不在城市地鐵投資建設運營主體的財務上體現。

在正外部性存在的情況下，帶有正外部效應的物品或勞務價格不能充分反映該物品或勞務所帶來的社會邊際效益，市場機制失去調節作用，從而造成明顯的不公平和社會福利的損失。如圖1，D為個人對某項帶有正外部性的物品或勞務的需求曲線，而D’為社會需求曲線，由于正外部性的存在，社會需求大于個人需求；S為社會邊際成本，也即供給曲線。在完全市場條件下，廠商按照個人需求曲線D與s的交點B所確定的均衡產量Qe來進行生產，該產量小于社會需求量Q*。因此，正外部性導致產出不足、供不應求和社會福利損失。

在地鐵的實際運營中，由于地鐵具有明顯的公益性特征，地鐵票價必須限制在市民可承受的交通成本范圍內，因此地鐵的個人需求曲線非常平坦。在完全市場條件下，地鐵的個人需求曲線不可能與供給曲線相交，也就是說，地鐵的建設運營是不可行的，個人愿意支付的價格無法支撐地鐵巨額的投入。但是，由于地鐵的外部性效應十分明顯，因此其社會需求曲線將與供給曲線產生交點（見圖2）。解決這一矛盾的措施主要有兩種：一是政府按照邊際效益大小發放財政補貼，使得地鐵的個人邊際效益同社會邊際效益達到相一致的水平，即通過補貼使個人需求曲線D向上平移直至與供給曲線s交于E點；二是明確那些受到城市軌道交通正外部效應影響的財產所有權，允許運營主體向享受這部分社會福利的民眾收取部分租金，實現正外部效應的內部化，即使個人需求曲線D向社會需求曲線D’靠近，以至重合。

基建資產公共化的運營模式通過綜合運用上述兩類措施，達到減少社會福利損失和促進地鐵經營效率的目的。一方面，政府承擔地鐵建設的全部費用并無償交給企業進行運營，降低了企業的運營成本，相當于間接發放補貼，縮小個人邊際收益與社會邊際收益的差距；另一方面，在地鐵的運營部分引入市場機制，明確運營企業的財產所有權，鼓勵企業通過市場化的運營方式實現地鐵和企業的可持續發展。具體來講，運營企業通過制定市場化的票價定價機制，使地鐵運營得以盈利，同時，取得地鐵場站周邊的物業開發權，從而獲得因開通地鐵而帶來的部分地價升值，實現部分正外部效應的內部化。該模式通過降低企業運營成本和實現市場化經營，使企業能夠在較低的價格上實現盈利，兼顧社會效益和經濟效益。

二、新加坡地鐵基建資產公共化的實踐

新加坡地鐵又叫大眾捷運系統，于1987年開通，目前線路總長129.7公里，有79個車站，4條主干線將機場、碼頭、商業中心和居民聚居區有機地連接起來。新加坡地鐵實行所有權和經營權相分離，政府擁有地鐵基礎設施的所有權，而私人企業則通過與政府訂立特許經營服務協議，獲得地鐵的經營權，并負責車輛等機電設備的投入、維護和更新等。

在投融資方面，新加坡國土運輸局承擔基礎設施（包括車站、軌道、地鐵洞體等）的全部建設費用以及初始運營資產的購置費用，其中大部分資金來自財政部對陸管局的撥款和陸管局自身的借貸資金，其余部分資金來源于陸管局的收入，包括法定收費、罰款等項目。地鐵的運營資金則由私人企業自行籌集，政府在進行初始投資后，不再對運營資產進行大量的投資，地鐵運營企業通過市場化營運的方式謀求可持續發展。政府在地鐵基礎設施建設完成后，將其無償交給企業按市場運營模式進行經營（政府向企業收取1新元的名義租金），同時，將地鐵初始運營資產折價賣給運營企業。這一舉措能有效降低地鐵運營公司在運營過程中由初始設備投資所形成的成本壓力，使之能夠獲得一定的運營收益。

在具體的經營方面，新加坡政府舍棄歐美國家每年給公共交通部門大量財政補貼的方式，只負責進行宏觀控制，為企業配備優秀的經營人才，營造必要的市場環境，建立相應的政策法規予以支持和約束，加強監督和安全管理。地鐵運營企業（包括新加坡地鐵公司和新捷運SBS公司）負責營運及保養系統并有權獲取收入，在特許權期內，負責營運資產的替換。地鐵運營企業完全按照市場化原則運作，依靠市場手段降低營運成本、尋求利潤空間，在地鐵運營效率提高的同時，保障向公眾提供高效優質服務，兼顧經濟效益和社會效益。

綜上所述，新加坡地鐵運營模式的主要特點有：一是地鐵作為公益性項目由政府承擔建設費用；二是政府不干涉運營收入也不對日常運營開支進行補貼，讓企業獨立經營；三是由政府設計指定運營規則，以保證軌道交通的公益性性質。三、實施地鐵運營基建資產公共化的意義

首先，降低企業運營成本，減輕政府財政負擔。車站、軌道、隧道建設具有投資巨大、贏利空間小的特點，企業承擔前期的投人，難以獲得盈利。由政府承擔地鐵的建設，并且在地鐵建成后無償交給企業經營，直接降低了企業的運營成本，間接對居民搭乘地鐵進行補貼。此外，在地鐵基礎設施建成后，政府不再進行投入，可以有效減輕政府財政負擔。因為，根據張曉莉等（2010）的測算.地鐵運營的后續投資在數量上至少3倍于初始投資。以深圳地鐵1號線的運營實踐為例，其后期30年的財政支出總額是前期一次性投資總額的7.15倍。

其次，引入市場機制，提高地鐵運營效率。在市場經濟條件下，部分資產公共化運營模式可發揮政府有限資金投入的杠桿作用，使地鐵經營主體以銀團貸款、企業債券、短期融資券、融資租賃以及股權融資（包括上市融資）等市場化方式，實現社會資本參與地鐵領域投資，促使地鐵產業的快速健康發展。在市場經濟條件下，地鐵經營主體可為高級人才提供具有競爭力的工作環境和待遇，促使優秀人才不斷流向地鐵行業，保障城市地鐵規劃建設速度和運營服務效率。

最后，提高地鐵服務質量，發揮更大外部效應。基建資產公共化運營模式實現地鐵所有權和經營權的分離，在一定程度上促進企業和政府明確各自的分工。地鐵經營企業為提高收益，將努力提高服務質量。政府則可以專注于結合城市整體布局的地鐵線網規劃，并以延展場站上蓋物業、周邊土地資源開發經營，這不但可緩解城市低收入人群住房難問題，促進城市土地資源的利用效率，而且為城市軌道交通保障穩定的客流，促使城市軌道交通投資發揮更大效益，進而優化社會效益。

四、我國地鐵運營實施基建資產公共化的基本條件

從國外先進城市發展地鐵的實踐來看，財力雄厚、人口較少、工業化基本完成的歐美發達同家，土地私有化程度較高，加上公共財政體系較為成熟、公共監管機制比較完善等原因，大多選擇了由政府全資建設地鐵并補貼地鐵經營虧損的“事業制”運營模式。我國的情況則相反，城市人口眾多，工業化程度低，城市土地所有權歸國家所有。城市財力相對有限，因此，完全有可能也有必要實施基建資產公共化的運營模式，但需要具備以下基本條件。

1.城市的交通運輸服務業發達。首先，地鐵運輸部分引入市場機制的重要根據，在于地鐵替代競爭的存在。只有城市的交通運輸服務業發達，公交、私人出租等交通運輸方式十分成熟，具有運營良好的市場，才能與地鐵運輸形成良性的市場競爭，保證地鐵運輸不處于壟斷的地位，市場機制才能在地鐵運輸中有效發揮資源配置的基礎作用。如果地鐵運輸處于壟斷地位，則無法形成市場化的票價定價機制，企業為攫取私利而定價過高并且減少服務，使社會福利損失。其次，只有城市的交通運輸服務業發達，才能形成公交、出租車與地鐵站無縫接駁的合理城市交通網絡布局，使地鐵能夠最大限度發揮作用。

2.政府財政資金充足。實施地鐵運營基建資產公共化，政府必須全額承擔車站、軌道、洞體等地鐵基礎設施的建設。目前，地鐵的造價大都在5億元/公里左右，一條線的建設動輒上百億元，洞體的挖掘和場站的建設同樣價格不菲，因此，要求政府財政資金充足，具備較高的融資能力。

3.市場秩序法制化。城市地鐵實施基建資產公共化運營，首先要依靠法制來約束經營主體行為，在界定和保護產權基礎上，明確經營主體的權責利；其次，依靠法制規范政府角色和職能，減少政府對經營活動的任意干預；第三，依靠法制建立符合公眾公共服務需求的表達機制，維護公民作為消費者的經濟權利。

從以上的分析可以看出，并非所有目前籌劃建設地鐵的中國城市均可適用基建資產公共化的地鐵運營模式。只有城市化程度較高、經濟發達以及市場化進程較快的城市如北京、上海、廣州、深圳，才能有效發揮基建資產公共化運營模式提高地鐵運營效率、優化民生質量的作用。

五、政策建議

一是加強地鐵建設投融資模式的研究。由于地鐵在初期的一次性投資巨大，結合我國城市財政資金相對不足的特點，政府應加強在地鐵建設投融資方面的研究。根據外國先進城市的經驗，應合理運用PPP、BOT、BT、TOT等項目融資模式，同時拓寬資本市場融資渠道，靈活使用債務融資、ABS和股權融資等融資工具。

二是建立市場化的票價定價機制。伴隨著城市社會經濟的發展，為滿足人們對城市地鐵不斷增長的需求，城市地鐵經營企業需要不斷追加投資，以提高城市地鐵服務的供給能力，客觀上要求在票價制定時，能夠保證城市地鐵經營企業形成一定的自我積累、持續投資的能力。具體來講，政府需要給予城市地鐵經營企業一定自主權，提升城市地鐵的經濟效益和社會效益。首先，測算城市居民交通支出的承受能力，以此作為制定合理的票價上限值的參考；其次，賦予城市地鐵經營企業對票價進行微調的權力；最后，除對普通單程票價格加以厘定外，鼓勵城市地鐵經營企業研究開發各種特種車票并對其自主定價，按照地鐵經營企業提議，聽證會通過，政府主管部門批準的方式，使票價能基本反映成本狀況。

三是完善政策支撐，加強法規制度保障。我國應加快研究保障地鐵基建資產公共化運營模式建設，和可持續發展的整體政策框架，創新城市地鐵管理體制機制，完善城市地鐵經營企業對經濟效益和社會效益的雙重考核機制，積極探索城市地鐵沿線靈活彈性又不失公平的土地出讓機制，從而進一步內部化地鐵的正外部性。同時，考慮到一個城市地鐵線網建設往往需要幾十年乃至上百年的實踐，城市地鐵發展政策和機制必須具有連續性和一致性，應以國家或地方法規的形式相對固定下來。

（收稿日期：2012-06-13責任編輯：廖令鵬）