廣東發展可再生能源的政策選擇

【摘要】在分析廣東可再生能源發展障礙的基礎上，本文提出廣東可以采取兩類財政扶持與激勵政策：一類是在可再生能源發展規劃和試驗階段，采取投資補貼、軟貸款和綠色基金等投資扶持政策，降低可再生能源發電項目的投資成本；另一類是政府應制定上網電價、稅收減免、可再生能源配額、綠色許可證等可再生能源生產的財政扶持與激勵政策，建立一種市場驅動式的可再生能源的運作模式。

【關鍵詞】可再生能源綠色許可證財政扶持激勵政策

【中圖分類號】F812.0 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2012）05-0046-04

一、引言

碳排放量控制和環境保護是一種公共利益訴求，大量碳排放誘使氣候變暖和環境惡化，因此碳排放是一種負外部性。控制碳排放量單獨由政府政策引導和強制性義務管制，缺乏有效的市場機制，難以充分發揮其經濟效率。根據科斯定理，在控制碳排放過程中將碳排放賦予特定的產權，引入市場機制將控制碳排放量外部性內在化，利用市場機制激勵個體共同控制碳排放量的實質性行動，能充分發揮碳排放量控制的經濟效率。

2009年廣東碳排放總量占了全國的10.9%，人均碳排放量差不多是全國平均水平的3倍，甚至比香港還要高出50%以上，其中火電、水泥、鋼鐵三個行業年碳排量占了總排放量的90%以上。廣東具有發展綠色可再生能源的天然優勢，且可再生能源快速發展是實現大幅度減少碳排放量和保護環境的重要途徑。目前廣東可再生能源產業發展滯后，可再生能源技術發展尚不成熟，關鍵能源技術尚未突破，并且與傳統化石能源技術相比，可再生能源技術產業具有規模小、發電成本高且項目運作風險大等特性，亟需省政府出臺一系列可再生能源發展的扶持政策，建立有效的市場機制，促進廣東可再生能源快速發展。

二、廣東可再生能源發展障礙

廣東是一個石化能源資源非常缺乏的大省，也是能源消耗的大省，環境污染和溫室氣體排放是制約廣東能源快速發展的關鍵因素。從長遠看來，廣東亟需走能源多元化、資源渠道多樣化的發展道路，因此大力發展風能、太陽能、生物能及海洋能等可再生能源，是減少環境污染和溫室氣體排放的戰略必然選擇。雖然在風能、太陽能、海洋能等可再生能源具有獨特的天然優勢，但廣東可再生能源電力發展主要存在以下障礙。

1.政策法規體系不完善。相對于傳統化石燃料能源，可再生資源分散，發展規模較小，生產不連續以及能源開發和安裝成本較大。可再生能源發展在現行市場條件下缺乏有效的市場競爭能力，亟需配套的財政政策扶持。在現有技術和政策環境下，發展可再生能源發電項目具有較大的技術、政策、市場等各種風險因素，可再生能源發電企業抵抗和規避各種風險能力較弱，缺乏有效的風險管理技能。廣東制定了新能源十二五規劃和相關政策引導，由于風能、生物能、海洋能、太陽能等新興可再生能源開發與推廣技術發展階段不同，研發和使用成本不同，政府尚未制定完整的不同發展階段下相配套的財政扶持政策，并對新興可再生能源發展的經濟激勵力度較弱，政策和法規缺乏綜合協調性，尚未形成支持可再生能源發展的長效機制和激勵機制。由于能源戰略安全的考慮，政府尚未實施碳排放強制性管制政策。目前廣東再生能源開發與利用對私人投資者相關政策尚未徹底放松，且可再生能源的交易成本較高，從可再生能源考察、環境評價、項目審批、制定投資決策、項目融資到項目實施等運作周期較長，實際交易成本較高。

2.市場保障機制不夠健全。廣東缺乏強制性的可再生能源市場保障政策，尚未形成穩定的需求拉動式的市場需求。可再生能源缺乏成本競爭優勢，電力價格不能客觀地反映環境成本和社會損失，因此可再生能源發電的環境競爭優勢尚未凸顯。缺乏市場服務的配套設施、可再生能源并網輸送及質量控制措施限制著可再生能源發展的速度和規模；缺乏成功可復制的可再生能源商業運作模式阻礙著可再生能源技術的推廣使用。如生物能發電最大障礙在于生物質燃料市場、不可靠的生物質燃料供應及燃料價格波動頻繁，這些因素嚴重阻礙生物質燃料發電技術的推廣使用和市場滲透。

3.技術開發能力薄弱。風能、核能、太陽能、生物質能及海洋能等可再生能源的技術水平較低，缺乏自主技術研發能力，設備制造能力弱，技術和設備生產主要依賴進口，技術水平和生產能力與國外先進水平差距較大，尚未形成完整的可再生能源產業鏈條。另外，可再生能源資源環境評價、技術標準、產品檢測和認證等體系不完善，人才培養不能滿足市場快速發展的需要，沒有形成支撐可再生能源產業發展的技術服務體系。

三、綠色許可證交易

綠色許可證交易，是政府為了確保可再生能源技術發展和實現可再生能源生產的特定目標，而采取的一種以市場為基礎成本有效型管制工具。為了確保綠色許可證交易的市場供求量，政府在一定執行周期內給電力系統運營商（包括生產者、批發商、零售商及終端用戶）分配一定數量的可再生能源，作為強制性履行的綠色配額。一般來說，一個綠色許可配額可以將擁有1000 KWh可再生能源電力定義為一個綠色許可證。綠色許可證可以通過三種途徑實現，電力運營商自己生產可再生能源而擁有一定數量的綠色配額；電力運營商可以從電力市場購買一定數量的可再生能源；電力運營商可以從沒有生產可再生能源的批發商、零售商及中介機構購買一定的綠色許可配額。因此綠色許可證是一種可交易的金融信用資產，電力運營商為了履行義務提交必需數量的綠色配額，可再生能源生產者可以在通過出售綠色許可證獲得額外的附加收益。在綠色許可證交易機制下，使用傳統化石燃料發電企業必須承擔一定的環境成本，而綠色可再生能源發電企業，因出售綠色許可證而獲得額外的經濟收益，凸顯較強的環境競爭優勢。

四、可再生能源發展的財政與激勵政策

政府促進可再生能源發展可以有兩類財政扶持與激勵政策，一類是政府在可再生能源發展規劃和試驗階段內進行投資扶持政策，如投資補貼、軟貸款、綠色基金等，降低可再生能源發電項目的投資成本；另一類是政府制定相配套的可再生能源生產的財政扶持與激勵政策，如上網電價、稅收減免、可再生能源配額、綠色許可證等，建立一種市場驅動式的可再生能源的運作模式。

（一）可再生能源投資的財政與激勵政策

由于可再生能源項目的交易成本和投資成本較高，在可再生能源規劃和試驗階段內，政府可以對可再生能源項目投資進行投資扶持與激勵政策，激勵可再生能源運營商提高可再生能源發電的裝機容量，并且有效地降低可再生能源發電項目的投資成本，改善項目投資者的經濟利潤。

1.投資補貼。政府可以對利潤較低的可再生能源技術進行投資補貼，一般可以分為按裝機容量進行投資補貼和按綠色能源發電量進行投資補貼。政府對可再生能源項目裝機容量進行投資補貼主要影響可再生能源電力供應，一般在可再生能源技術尚處在研發試驗或經濟效益較低階段內進行。當可再生能源技術推廣使用熟練后，投資補貼就可以逐步撤銷。如政府可以在可再生能源環境評價綠色標準、綠色能源供應量及可再生能源技術使用成本基礎上，按照每單位綠色許可證給予可再生能源項目投資成本的15%～50%進行投資補貼。對處在可再生能源技術研發試驗階段內的可再生能源發電項目，投資補貼水平可較高；對接近市場化或商業化的可再生能源技術項目，投資補貼水平可較低。應特別加大海上風電、太陽能及海洋能發電項目的投資補貼力度。可以按照綠色許可證數量和可再生能源技術發電成本給予不同水平的投資（或生產）補貼，努力降低可再生能源發電項目的運營成本。

2.軟貸款。軟貸款也是一種投資補貼形式，可再生能源項目投資者可以直接從政府專項資金或特定綠色基金直接或間接獲得利息補貼。由于商業貸款利息較高，可再生能源技術項目具有較高的投資和運營成本，投資者只要符合綠色標準（如實現規劃的生態目標）或綠色許可證數量，就可以享受特定的利息補貼，享受更低的貸款利息，以降低可再生能源發電項目的投資和生產成本。由政府和企業出資共同組建綠色基金，對偏遠農村和小規模項目進行無利息貸款或資金扶持，鼓勵可再生能源技術推廣使用，如農村沼氣發電、太陽能發電，同時也可以對大型的綠色可再生能源發電項目提供一定時期內低息貸款。海上風電、太陽能和海洋能發電等可再生能源發電技術尚處在研發試驗階段內，發電項目的投資與運營成本較高，政府專項資金或綠色基金應給可再生能源發電項目提供較低或零利息的優惠政策。

（二）可再生能源生產的財政與激勵政策

目前綠色可再生能源電價有關政策：水電、核電、陸上風電及生物質發電價格已執行標桿上網電價，海上風電、太陽能及海洋能發電實施政府指導、招標定價，但招標價格波動較大。廣東海上風能、太陽能及海洋能具有豐富的資源優勢，如何建立以市場為基礎的可再生能源開發與推廣使用，是廣東降低碳排放量和實現可再生能源規劃目標的戰略舉措。

1.減免稅收。為促進可再生能源快速發展，各區域政府可對可再生能源開發利用在所得稅、增值稅等方面實施稅收減免政策。如內蒙實行的是降低風力發電的增值稅，由一般的8%降低為3%，免收所得稅2年；廣東對風力發電所得稅按15%征收。廣東可制定可再生能源發電的退稅或減免稅收的優惠政策，譬如可再生能源生產商以綠色許可證數量作為減免企業所得稅的依據，電力生產商產生綠色許可證量越多，可以獲得減免稅收金額越多，直至企業所得稅全部抵減。制定不同階段內可再生能源發電技術的稅收優惠政策，如水電、核電、風電技術快接近市場商業化階段，政府可以降低稅收減免力度，而太陽能、海洋能及地熱能等發電技術尚處在研發試驗階段，政府可以加大企業所得稅收減免以及增值稅退還的力度。為了推動可再生能源市場需求，政府也可以制定相應的使用可再生能源企業或用戶給予企業所得稅收減免政策，以綠色許可證量為減免稅收的依據，激勵電力需求方和終端用戶積極使用可再生能源電力。

2.自愿契約行動。政府可以成立綠色專項資金，專門用于扶持綠色可再生能源的公眾認知、信息傳播、公眾宣傳、提高能源效率的技術培訓，以及提供可再生能源發電技術推廣使用等。政府可以利用專項資金，支持電力終端消費者建立使用綠色可再生能源信用卡，鼓勵商業組織機構加入綠色商業聯盟行動，對憑借綠色許可證數量購買商品的終端用戶，給予一定的價格優惠。對憑借綠色許可證信用辦理住房貸款或保險等各項業務可給予優惠。

3.綠色許可證市場開發。（1）可再生能源配額。可再生能源配額其實是一種更為偏向市場的制度，是政府對電力生產商、供應商和電力消費的終端用戶制定的一項強制性法律義務：根據可再生能源發展規劃目標，確定在規劃期內應當達到的可再生能源發電量占發電總量的比重，政府給電力生產商、供應商和終端用戶在能源消費中分配一定配額的可再生能源電力。在政府強制性規定下，任何沒有履行配額的電力運營商必然受到政府強制性的經濟懲罰，且懲罰成本遠高于可再生能源電力生產成本。配額制將采用更加市場化的辦法來推動可再生能源電力發展，電力企業包括電網公司和發電公司在內，將被強制分配以可再生能源電力的配額。強制性配額鼓勵電力生產商采取最經濟有效的電力生產模式，有力推動可再生能源的市場需求，建立一種有效的經濟激勵機制。（2）綠色許可證市場開發。綠色許可證需求主要來源于電力生產商、電網公司及終端電力用戶，市場需求量由政府分配電力運營商和終端用戶的綠色許可證配額數量決定，而綠色許可證總配額是由可再生能源電力的總體規劃目標決定。綠色許可證交易價格主要受市場供求總量決定，且綠色許可證供求方可以嚴格限制在特定的區域或國家內進行交易。若懲罰成本高于綠色許可證市場價格時，綠色許可證需求方有動力從供給方購買一定數量的綠色許可證配額。若綠色許可證市場供給量較低，綠色許可證市場價格會上升，促使新的可再生能源發電廠商進入市場，推動綠色電力供應增加。反之亦然。因此綠色許可證是一種成本有效的市場運作模式。

（收稿日期：2012—07—16責任編輯：垠喜）