景區(qū)評(píng)級(jí)一路走來(lái)

中國(guó)的旅游景區(qū)成名之路，曾經(jīng)靠的是口口相傳，如今卻是以級(jí)別高低論資排輩。十幾年來(lái)，景區(qū)評(píng)級(jí)制度從無(wú)到有，從低到高，為景區(qū)發(fā)展提供標(biāo)準(zhǔn)，引領(lǐng)著事業(yè)質(zhì)量提升的同時(shí)，也飽受爭(zhēng)議

家住河南白云山景區(qū)的張栓柱是當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)普通村民，與其他村民一樣祖祖輩輩生活在這里，他們一起見(jiàn)證了景區(qū)從“嶄露頭角”到“舉世矚目”的過(guò)程。

2011年，白云山景區(qū)晉升為國(guó)家5A景區(qū)，張栓柱以山水為生，從景區(qū)受益，當(dāng)上了農(nóng)家樂(lè)的小老板，人均年純收入由景區(qū)開(kāi)發(fā)前的不足800元增加到現(xiàn)在的1萬(wàn)多元。

“白云山從1992的國(guó)家森林公園到1997年的國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，從2005年的4A級(jí)景區(qū)升級(jí)為2011年的5A景區(qū)，每提高一個(gè)等級(jí)，都能深切感受到當(dāng)?shù)乩习傩丈蠲婷驳淖兓驼麄€(gè)縣城生活質(zhì)量的提高。”領(lǐng)導(dǎo)白云山5A級(jí)景區(qū)評(píng)級(jí)之路的嵩縣縣委書(shū)記李大偉有感而發(fā)。

和白云山景區(qū)一樣在評(píng)級(jí)之路上角逐的景區(qū)也有很多。據(jù)悉，我國(guó)5A級(jí)旅游景區(qū)已達(dá)到130個(gè)，A級(jí)以上景區(qū)5000多個(gè)，遍布全國(guó)各省市自治區(qū)。

至今，我國(guó)景區(qū)評(píng)級(jí)制度已走過(guò)了13個(gè)年頭。

首個(gè)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的誕生

我國(guó)對(duì)旅游景區(qū)的管理始于建設(shè)部以“風(fēng)景名勝區(qū)”為代表的開(kāi)發(fā)管理。

1985年，為了更好地保護(hù)、利用和開(kāi)發(fā)風(fēng)景名勝資源，國(guó)務(wù)院頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，著力點(diǎn)是景區(qū)的資源保護(hù)，但主要內(nèi)容未涉及到景區(qū)的質(zhì)量管理。

那些年，白云山腳下的村民張栓柱以種糧食、采摘野果和野菜為生。家門(mén)口的大山是個(gè)寶，各種資源應(yīng)有盡有。在他的記憶里，村民上山伐林、逮野味，上百年的大樹(shù)連根拔起，各種野生動(dòng)物成為盤(pán)中餐。村民靠山吃山的思想十分嚴(yán)重。

那一年，時(shí)任國(guó)家旅游局局長(zhǎng)的韓克華，在外賓接待工作和實(shí)地考察中看到了我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)存在的種種問(wèn)題，有著豐富海外經(jīng)歷的他認(rèn)為景區(qū)的發(fā)展與其質(zhì)量管理密不可分，為促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)范管理和提升，在韓克華與時(shí)任建設(shè)部部長(zhǎng)的侯捷推動(dòng)下，1994年國(guó)家建設(shè)部制定頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》，開(kāi)始規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)的質(zhì)量管理。

1998年，時(shí)任國(guó)家旅游局政策法規(guī)司司長(zhǎng)的魏小安看到，國(guó)內(nèi)景區(qū)的旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管理質(zhì)量頗為混亂，還沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)，景區(qū)的建設(shè)管理者各行其是，這在一定程度上難以保障游客的合法權(quán)益。

通過(guò)深入調(diào)查，他總結(jié)出十個(gè)問(wèn)題即：政出多門(mén)、體制混亂，機(jī)制落后、觀念保守，秩序較亂、造成隱患，服務(wù)意識(shí)弱、服務(wù)質(zhì)量差，環(huán)境保護(hù)不力、損害可持續(xù)的環(huán)境基礎(chǔ)，破壞性建設(shè)加劇，資源和產(chǎn)品不匹配，市場(chǎng)定位泛化，質(zhì)價(jià)不符，可持續(xù)發(fā)展的后勁不足。同時(shí)指出，作為旅游業(yè)四大支柱中的旅游交通、旅游飯店和旅行社等三項(xiàng)當(dāng)時(shí)都已經(jīng)擁有了各自的標(biāo)準(zhǔn)，唯有旅游景區(qū)沒(méi)有。

之前在國(guó)務(wù)院的“三定”方案中，國(guó)家旅游局負(fù)責(zé)擬定各類旅游景區(qū)、景點(diǎn)、度假區(qū)及旅游住宿、旅行社、旅游車船和特種旅游項(xiàng)目的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并組織實(shí)施。有鑒于此，制定并實(shí)施旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)正式列入議事日程。

為編寫(xiě)適合景區(qū)發(fā)展的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家旅游局引入IS09000標(biāo)準(zhǔn)體系中的原則，結(jié)合我國(guó)旅游景區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，于1998年由魏小安主持制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級(jí)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》。

1999年6月14日，該標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式批準(zhǔn)，并以《旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》文件名稱頒布，即GB/T 17775—1999。該標(biāo)準(zhǔn)于1999年10月1日起正式實(shí)施，由國(guó)家旅游局負(fù)責(zé)歸口管理。

景區(qū)評(píng)級(jí)以該標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，配套制定了《旅游景區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級(jí)評(píng)定與劃分》的實(shí)施細(xì)則。具體包括：細(xì)則一《服務(wù)質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量評(píng)分細(xì)則》，細(xì)則二《景觀質(zhì)量評(píng)分細(xì)則》和細(xì)則三《游客意見(jiàn)評(píng)分細(xì)則》，合格景區(qū)將獲得相應(yīng)的A級(jí)，簡(jiǎn)稱為A級(jí)景區(qū)。此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)景區(qū)級(jí)別評(píng)定的最高標(biāo)準(zhǔn)是4A，并未有對(duì)5A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

首個(gè)旅游景區(qū)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的誕生，為我國(guó)旅游景區(qū)的規(guī)范化管理和質(zhì)量提升提供了標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證和政策保證，意義積極而重大。“經(jīng)過(guò)10多年實(shí)施，該標(biāo)準(zhǔn)獲國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局標(biāo)準(zhǔn)科技創(chuàng)新二等獎(jiǎng)，這是全國(guó)服務(wù)行業(yè)獲得的唯一的、也是最高的獎(jiǎng)項(xiàng)。”曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)國(guó)家旅游局規(guī)劃財(cái)務(wù)司規(guī)劃處處長(zhǎng)、現(xiàn)任山東省旅游局副局長(zhǎng)的竇群接受采訪時(shí)表示。

增加了5A景區(qū)的評(píng)選

首批國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)是在2001年召開(kāi)的全國(guó)旅游工作會(huì)議上宣布的，187家旅游景區(qū)獲此殊榮，標(biāo)志著A級(jí)旅游景區(qū)在中國(guó)的正式出現(xiàn)。從此A級(jí)景區(qū)數(shù)量不斷增加，到2004年，A級(jí)以上旅游景區(qū)增加了811個(gè)。

而此時(shí)，我國(guó)各行業(yè)正面臨著全球經(jīng)濟(jì)一體化和有形貿(mào)易壁壘日漸削弱的局面，標(biāo)準(zhǔn)化工作成為技術(shù)壁壘的重要選擇，并日益受到各國(guó)重視。

當(dāng)時(shí)，我國(guó)的旅游者主要是缺乏經(jīng)驗(yàn)的大眾消費(fèi)者，旅游目的也僅僅是初級(jí)形式的觀光游覽，一般的旅游產(chǎn)品便可滿足其需求。但隨著人們生活水平與文化程度的不斷提升，特別是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，服務(wù)業(yè)、特別是旅游業(yè)面臨的挑戰(zhàn)和壓力越來(lái)越大，對(duì)旅游業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化提出了更高的要求。

在這種嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)和市場(chǎng)要求下，旅游景區(qū)要生存和發(fā)展，必須以質(zhì)量的提升和改善為第一要義，原有的景區(qū)A級(jí)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)被賦予了更高的要求。

所以，對(duì)原標(biāo)準(zhǔn)的修訂迫在眉睫。

2002年，魏小安主持修訂了《旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》標(biāo)準(zhǔn)。核心內(nèi)容是將景區(qū)評(píng)定的最高級(jí)別從4A增加到了5A。經(jīng)過(guò)兩年的認(rèn)真論證，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2004年10月28日正式發(fā)布了修改后的新標(biāo)準(zhǔn)，即GB/T17775-2003，并于2005年1月1日起正式實(shí)施。

為配合新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，國(guó)家旅游局于2005年7月6日發(fā)布了第23號(hào)令《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定管理辦法》。據(jù)《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定管理辦法》，景區(qū)級(jí)別評(píng)定流程分為國(guó)家級(jí)和省級(jí)兩個(gè)級(jí)別。5A級(jí)旅游景區(qū)從4A級(jí)旅游景區(qū)中產(chǎn)生，由全國(guó)旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定委員會(huì)組織評(píng)定，4A級(jí)旅游景區(qū)也是國(guó)家級(jí)評(píng)定。3A級(jí)以下則由全國(guó)省級(jí)旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)定。

2007年5月，66家景區(qū)被全國(guó)旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定委員會(huì)組織評(píng)定后，批準(zhǔn)為首批國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)。

5A級(jí)景區(qū)的審批要通過(guò)旅游交通、游覽區(qū)域、旅游安全、接待能力等12道坎，評(píng)選難度系數(shù)不亞于申報(bào)世界遺產(chǎn)。A級(jí)景區(qū)作為旅游業(yè)的主要旅游吸引物和我國(guó)旅游目的地的典型代表帶動(dòng)了我國(guó)旅游事業(yè)和相關(guān)行業(yè)的巨大進(jìn)步。

實(shí)踐證明，新修訂標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，是中國(guó)旅游業(yè)在國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)下發(fā)展的必然選擇和行業(yè)成果，指導(dǎo)了中國(guó)旅游景區(qū)更好更快地發(fā)展。

評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)行業(yè)進(jìn)步

旅游景區(qū)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)和修訂，使A級(jí)景區(qū)從無(wú)到有，從小到大，不僅壯大了旅游景區(qū)規(guī)模、增加了經(jīng)濟(jì)收入，對(duì)于提高我國(guó)旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理水平和服務(wù)質(zhì)量也起到了至關(guān)重要的作用。

截至2012年2月8日，全國(guó)已有130家5A級(jí)旅游景區(qū)和近3000個(gè)A級(jí)景區(qū)，景區(qū)類型也更加多樣，從以往的博物館、風(fēng)景名勝區(qū)等幾種類型擴(kuò)展到溫泉、滑雪、演藝和主題公園等50多個(gè)類型。

同時(shí)，景區(qū)經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)4500多家A級(jí)旅游景區(qū)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入2000多億元，其中，僅門(mén)票收入就達(dá)800多億元。

旅游景區(qū)收入還是旅游行業(yè)中經(jīng)營(yíng)收益最好的領(lǐng)域。2010年旅游景區(qū)利潤(rùn)率高于旅行社和飯店5個(gè)百分點(diǎn)以上。此外，與其他產(chǎn)業(yè)相比，景區(qū)的現(xiàn)金流最為充沛，每天少則幾萬(wàn)元，多則上千萬(wàn)元，大型景區(qū)已成為各大銀行爭(zhēng)相搶奪的優(yōu)質(zhì)客戶。

與此同時(shí)，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和自然保護(hù)區(qū)在評(píng)A級(jí)旅游景區(qū)的過(guò)程中，實(shí)實(shí)在在地明白了旅游景區(qū)的根本內(nèi)涵、旅游服務(wù)的基本定義以及開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理旅游景區(qū)的策略和方法。

現(xiàn)任國(guó)家旅游局規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)吳文學(xué)評(píng)價(jià)，通過(guò)A級(jí)景區(qū)的評(píng)定培養(yǎng)了一批懂旅游、懂管理，業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)的景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)。A級(jí)景區(qū)的管理也有著一套嚴(yán)格、科學(xué)、客觀的運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范。正因?yàn)槿绱耍F(xiàn)在一個(gè)景區(qū)是不是A級(jí)景區(qū)，是不是4A、5A級(jí)旅游景區(qū)，已經(jīng)成為旅行社組織線路、游客出行和銀行授信貸款的重要評(píng)判指標(biāo)。

2012年的今天，白云山景區(qū)已躍居5A級(jí)景區(qū)名錄，旅游管理出身的縣委書(shū)記李大偉又以此為契機(jī)，提出了打造“5A嵩縣”的口號(hào)，將白云山景區(qū)所在的嵩縣打造成為一個(gè)5A級(jí)旅游城鎮(zhèn)，以旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)已成為白云山景區(qū)所在嵩縣經(jīng)濟(jì)的主要支柱。

由此可見(jiàn)，旅游景區(qū)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)引發(fā)的是整個(gè)旅游行業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。

修訂版評(píng)級(jí)的末日？

《旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級(jí)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》修訂版實(shí)施已有7個(gè)年頭。新制定的“5A級(jí)”景區(qū)是中國(guó)旅游景區(qū)的最高級(jí)別，這個(gè)評(píng)級(jí)既表現(xiàn)了其在游客心中的地位和成功經(jīng)營(yíng)的榜樣作用，也意味著它需要承擔(dān)起相應(yīng)的義務(wù)。

然而在旅游景區(qū)迅速發(fā)展壯大的同時(shí)，所隱藏的問(wèn)題也逐漸浮出水面。特別是對(duì)于各種硬性指標(biāo)的規(guī)定引發(fā)了許多爭(zhēng)議，也帶了各種問(wèn)題。

但“5A級(jí)”稱號(hào)的光環(huán)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益使各級(jí)景區(qū)趨之若鶩，一些景區(qū)為增級(jí)而無(wú)所不用其及。

矛盾，就這樣產(chǎn)生了。

修訂版評(píng)級(jí)制度中要求5A級(jí)景區(qū)必須有與景觀環(huán)境相協(xié)調(diào)的專用停車場(chǎng)或船舶碼頭，景區(qū)內(nèi)應(yīng)使用清潔能源的交通工具等規(guī)定。

于是為了修建停車場(chǎng)而強(qiáng)制當(dāng)?shù)卮迕癜徇w，不同程度損毀植被，過(guò)度使用與景區(qū)環(huán)境不協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化交通工具，如此等等。利益的驅(qū)動(dòng)往往會(huì)帶來(lái)各方矛盾的沖突，特別是當(dāng)?shù)鼐用窦爱?dāng)?shù)卣c旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。

同時(shí)，5A級(jí)景區(qū)評(píng)選的目的是要集中打造一批具有國(guó)際影響力的標(biāo)桿性旅游產(chǎn)品。所以4A如何才能升級(jí)5A，為數(shù)不多的硬性規(guī)定就有景區(qū)的海外游客接待量。比如，5A級(jí)景區(qū)要求年接待游客達(dá)60萬(wàn)人次以上，其中海外游客5萬(wàn)人次以上。于是，為了吸引更多的國(guó)內(nèi)外游客，千方百計(jì)擴(kuò)大景區(qū)規(guī)模，盲目增加旅游活動(dòng)項(xiàng)目，甚至不惜犧牲當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

更有甚者，針對(duì)5A級(jí)景區(qū)評(píng)選申報(bào)條件苛刻之現(xiàn)狀，4A景區(qū)也開(kāi)始了“金元大戰(zhàn)”。一些景區(qū)為擠入5A景區(qū)行列，不惜投入巨資、過(guò)度拆遷改造。

矛盾集中的還有，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)資源條件一般的自然景觀甚至人造景觀的A級(jí)景區(qū)數(shù)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)旅游資源類型豐富的西北部和西南地區(qū)，5A級(jí)景區(qū)在各個(gè)省市的分布嚴(yán)重失調(diào)。

由此，為追尋一個(gè)5A級(jí)稱號(hào)而出現(xiàn)的短視行為，引發(fā)了業(yè)界對(duì)評(píng)級(jí)制度本身的各種爭(zhēng)議。

據(jù)旅游局統(tǒng)計(jì)資料顯示，所有A級(jí)景區(qū)年度平均數(shù)量以2A級(jí)景區(qū)最多，其次是4A級(jí)、3A級(jí)，最低的是1A級(jí)。金字塔頂端膨脹過(guò)快，底層增長(zhǎng)緩慢，以至于打破了穩(wěn)定的金字塔型的認(rèn)證結(jié)構(gòu)。

許多低質(zhì)量景區(qū)混跡在高質(zhì)量景區(qū)隊(duì)伍中，認(rèn)證體系的分級(jí)功能被弱化了，旅游消費(fèi)者對(duì)認(rèn)證體系的認(rèn)同感下降了，景區(qū)認(rèn)證的公信力被削弱了。

在《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定管理辦法》中有這樣一條規(guī)定，若景區(qū)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求，應(yīng)簽發(fā)警告通知書(shū)、通報(bào)批評(píng)，甚至做出降低或取消等級(jí)的處理。然而近年來(lái)活躍于媒體上的多是“新增”“晉級(jí)”“榮升”了多少高級(jí)景區(qū)，幾乎沒(méi)有真正被降級(jí)或取消等級(jí)的景區(qū)。

而現(xiàn)實(shí)情況中的高級(jí)別景區(qū)并未負(fù)責(zé)任地為游客提供其應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)，不少景區(qū)一旦上4A、5A景區(qū)榜，便無(wú)所顧忌，過(guò)度消費(fèi)品牌逐利。似乎評(píng)級(jí)制度會(huì)保證他們的景區(qū)終身處于高品質(zhì)景區(qū)的光環(huán)之下。所以相對(duì)于復(fù)核工作，旅游部門(mén)對(duì)等級(jí)景區(qū)申報(bào)工作的熱情似乎更高一些。

景區(qū)的等級(jí)越高，對(duì)投資商、游客的吸引力越大，吸金能力就越強(qiáng)，但對(duì)景區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等重要議題，一直被選擇性地忽視掉了。

新問(wèn)題的涌現(xiàn)使修訂版的景區(qū)評(píng)級(jí)制度面臨著挑戰(zhàn)，如何合理地調(diào)整評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)適應(yīng)當(dāng)前旅游業(yè)的發(fā)展，的確是個(gè)亟待解決的問(wèn)題。