論行政調解制度的完善

調解，是指發生糾紛的雙方當事人，在第三者的主持下，通過第三者依照法律和政策的規定，對雙方當事人的思想進行排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人，互相協商，互諒互讓，依法自愿達成協議，由此而解決糾紛的一種活動。作為解決社會沖突的方式，調解在我國曾被廣泛運用，并作為一種法制文化深深地影響著人們的社會價值觀。行政調解，是國家行政機關依照法律規定，在其行使行政管理的職權范圍內，對特定的民事糾紛及輕微刑事案件進行的調解。在推進法治進程與構建和諧社會的實踐中，完善行政調解制度，具有很強的現實意義。

一、完善行政調解制度的必要性

（一）保障公民權益的必然需要。堅持以人為本，這是構建和諧社會的根本出發點和落腳點，而行政調解以尊重當事人的自主意思表示、自主選擇為前提，充分肯定了當事人享有權利的價值。

（二）現代行政精神的必然要求。行政調解是法治政府和服務型政府的本質體現，也反映了現代行政精神的基本要求。行政調解不僅在最低要求上完成了對爭議的解決，而且使政府采取積極主動的方式，更加全面徹底地化解糾紛和社會矛盾，更好地履行服務職能，達到構建公共權力與公民權利的平衡。

（三）解決糾紛的必然需要。行政調解有利于糾紛快捷地得到解決，從而降低解決糾紛的社會成本，可充分發揮行政機關運用管理經驗和專業知識來解決爭議的優勢。

二、現行我國行政調解制度的主要缺陷

概括起來，我國行政調解制度存在以下主要缺陷：

（一）行政調解的職能范圍不確定。在整個調解過程中，行政主體有可能獨立主持調解，起主導作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導作用。行政調解的職能范圍要么被界定得過寬，造成行政權力不恰當地介入法院調解或人民調解活動，造成行政權力的濫用；要么被界定得過窄，導致行政調解工作缺乏相應的法律依據，不利于其開展工作。由此也導致部分人對行政介入處理民事糾紛往往持反對、消極的態度。許多人認為，行政權力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛；應主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權的濫用創造條件。該認識在實務界和學術界均有一定的影響。尤其是，近些年來在“維權”口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調，并被作為衡量法制進步的重要標準 。

（二）行政調解效力不明。行政調解不具有直接的司法執行效力使得調解效果受到極大的影響。行政調解所達成的調解協議僅相當于糾紛當事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當事人的自覺。調解結束后，當事人反悔或者拒不履行調解協議的，只能將糾紛再次進行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調解效力的有限性無疑會影響一部分糾紛主體通過調解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實際上影響了行政機關的積極性，而不愿在行政調解方面投入過多精力，最終影響到行政調解的質量，正是由此會逐漸導致了我國行政調解機制的萎縮。而且行政調解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會誠信構筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調解協議而無需承擔法律上的責任，就會助長社會不良風氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成本就會進一步增加。

（三）行政調解程序缺乏制度上的保障。隨著《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》、《人民調解工作若干規定》等法律法規的頒布及相關司法解釋的出臺，有關司法調解和人民調解的程序制度正逐步完善。而有關行政調解的程序規定則比較匱乏，大多體現為一些法律法規和部門規章中的抽象規定。行政調解的程序性規定還不夠健全。重實體、輕程序的問題也存在于行政調解機制中。在此方面，既缺乏行政機關進行行政調解的方法、時限等方面的具體規定，也缺乏如何在該機制中確保各方當事人的參與以保障其合法權益、確保糾紛處理公正性的相關規定。許多調解機制仍保留著較強的行政化色彩，只注重行政機關的單方性，而不重視糾紛當事人的參與，不顧及當事人的主張和理由。由于缺乏行政調解程序上的規定，而作為行政機關管理職能之一的行政調解本身只具有單向服務功能，使得有些行政機或出于怕麻煩，或出于怕承擔責任，往往在工作中消極應對行政調解，要求當事人直接向人民法院起訴，這是違背我國全面建設服務型政府發展理念的。

（四）行政調解機制中有關行政調解組織的獨立性和專業性還有待提高。當前可以進行行政調解的各類行政機關中，絕大多數仍屬于普通的行政機關，這類行政機關既要履行相關的行政管理職責，又要調節處理相關民事糾紛。而實際負責調處糾紛的往往只是其中的有關職能部門，行政調解主持的人員也絕大多數是來自所屬的行政機關，法律法規通常僅要求聘請相關專業人員，但是聘請與否完全由有關機構自行決定；而且對于外部人員以及各類專業人士的比例也沒有硬性規定。

三、完善行政調解制度的建議

行政調解制度的完善需要在法治實踐基礎上逐步推進，筆者提出一些建議，以供探討。

（一）優化行政調解主體。應設置專門的行政調解機構。人們在遇到糾紛時，很多情況下會優先考慮請求行政機關解決。構建一種制度必須要具有社會基礎，不能脫離現實。所以，在行政系統應當設置專門的行政調解機構或部門，配備專門的行政調解人員。而行政調解機構的工作人員也要具有專業的法律知識或豐富的社會經驗，有利于提高行政調解的效率，積極推進行政調解向專門化、職業化的方向發展。

（二）健全行政調解程序。在法治的前提下， 行政調解不但要符合有關實體法的規定， 還要嚴格遵循法律程序進行?，F行行政調解的程序一般按照申請、受理、調解、達成協議、制作調解協議書的步驟進行。筆者建議細化行政告知程序，并賦予調解當事人陳述權。第一，調解的啟動應進行行政告知。即當爭議的當事人向行政機關申請調解時，行政機關必須向當事人說明調解必須注意的事項和正確途徑，不符合受理條件應當書面告知不予受理的原因，使當事人明確調解的有關要求，幫助當事人正確地選擇救濟途徑。第二，調解應賦予當事人陳述權。即行政主體在制作調解協議之前，要給予爭議雙方陳述、申辯和質證的權利。這是對當事人處分權的最大尊重，在實體方面表現為當事人擁有對其主張和解決方案的最終決定權。

（三）明確行政調解效力。行政調解協議缺乏法律效力，當事人達成調解協議后不履行，不必承擔任何法律責任。這樣，行政調解沒有任何作用，反而浪費了當事人和行政主體的時間和精力，白白損耗了大量的行政資源。在大多數情況下，行政主體并沒有類似行政措施來促使當事人履行協議。為了有效地利用行政資源，促使當事人履行調解協議，建議應當有條件地賦予調解協議直接的法律效力。即一經雙方當事人達成協議并簽收調解書后，調解就具有法律效力。一方既不履行調解協議又不在法定時間內向法院起訴時，另一方當事人可依調解協議向法院申請強制執行，法院依預先設定的條件對調解協議的效力進行審查。

（四）確立責任追究制度。行政調解的責任追究應從兩個方面考慮：一是行政調解主體違法的追責。二是行政調解行為違法的追責。還應當規定調解的時限， 不僅可以從法律上明確調解人員的責任， 而且有利于消除久調不解而浪費行政資源的現象發生， 保障調解的效率。因超過行政調解期限而不能達成調解的， 行政調解主體可以終結調解， 這樣有利于督促當事人合理地利用行政調解這種救濟方式。

（作者單位：山東輕工業學院文法學院）