一支煙的財(cái)富渴望和國家焦慮

在中國，只有隸屬于CDC（國家疾控中心）國家控?zé)熮k公室的8名全職工作人員，是中國真正的控?zé)熑藛T。他們是勸阻中國3.5億名煙民控?zé)煹闹饕α浚桥c每年中國死于煙草引起的疾病的人數(shù)而言，他們的存在猶如一個(gè)笑話。

煙霧繚繞的中國，吞云吐霧的國民感受不到慢性毒藥給予的痛苦。相反，煙霧給國家、煙草制造商帶來的是巨大財(cái)富。

2012年，這是中國宣稱控?zé)煹牡诰拍辍?/p>

2003年11月，中國以“世界上最大的煙草生產(chǎn)國、消費(fèi)國、受害國”的身份成為了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第77個(gè)簽約國。

時(shí)至今日，國家仍沒有一部國家級的控?zé)熈⒎āＴ趪@GDP的巨大利益面前，關(guān)于控?zé)煹牟┺暮芗m結(jié)，也“很中國”。

8：3.5億的懸殊

位于廣州市海聯(lián)路52號的一棟三層建筑里是廣東省控?zé)焻f(xié)會(huì)所在地。秘書長湯捷遞上來的名片上，赫然印著“廣東省健康教育中心主任”的頭銜。對方無奈地解釋道：“除了隸屬于CDC國家控?zé)熮k公室的8名全職工作人員外，其他在中國做控?zé)煹娜硕嫉眉媛殹！?/p>

據(jù)中國衛(wèi)生部發(fā)布的《2011年中國控制吸煙報(bào)告》，全國有3.56億煙民，有7.4億不吸煙的人群正在遭受二手煙的危害，其中有1.8億是15歲以下兒童。

8：3.5億，從開始就注定了這不是一場平等的較量。

作為改革開放前沿、煙草消耗大省的廣東面對控?zé)焼栴}同樣疲軟。根據(jù)湯捷描述，廣東省控?zé)焻f(xié)會(huì)每年只能依靠省衛(wèi)生廳下?lián)艿?0萬經(jīng)費(fèi)開展工作。其余部分，全靠世界肺健基金會(huì)的支持。而國家控?zé)熮k公室的日子也好不到哪去，每年政府在煙草控制方面的支出，只有960萬元。

沒有足夠的財(cái)力，控?zé)熽?duì)伍卻要撬動(dòng)一個(gè)數(shù)量和勢力都更龐大的利益集團(tuán)。正如眾多批評意見指出的，中國控?zé)熤y，不在于3.5億煙民的龐大人數(shù)，而來自“中國特色”的體制。

中國是世界上除了朝鮮以外，仍在實(shí)行煙草專賣制度的唯一一個(gè)國家。國家煙草專賣局和中國煙草總公司實(shí)際上是兩塊牌子、一套人馬。這種政企不分的管理模式被公眾形象地稱為“左手控?zé)煛⒂沂仲u煙”。

令湯捷印象最深刻的是，2010年國家煙草專賣局在5月到訪廣東，與廣東省洽談合作，力求共同推進(jìn)廣東煙草行業(yè)做大做強(qiáng)，特別是積極為本土品牌發(fā)展成為全國性知名品牌創(chuàng)造有利條件和環(huán)境。“這篇報(bào)道在媒體上刊登了一個(gè)版，還報(bào)道了某煙草公司進(jìn)行降焦減害技術(shù)改進(jìn)等內(nèi)容。”無疑于給控?zé)煿ぷ魃攘艘挥涰懥恋亩狻?/p>

實(shí)際上，所謂“降焦減害”技術(shù)一度是煙草企業(yè)對抗國內(nèi)日益高漲的控?zé)熀袈暤姆▽殹７e極倡導(dǎo)控?zé)煹男绿浇】蛋l(fā)展研究中心每年都會(huì)組織撰寫《控?zé)熡^察——民間視角》的報(bào)告。在2009年的報(bào)告中，其就明確指出“降焦減害”是上世紀(jì)西方煙草企業(yè)編織的一個(gè)謊言，已被科學(xué)研究證明其謬誤，在西方早已偃旗息鼓。但如今這個(gè)破產(chǎn)的謊言卻被中國的煙草企業(yè)沿用，意圖轉(zhuǎn)移對控制煙草流行的努力。

2009年兩會(huì)期間，工信部部長李毅中在回答記者提問時(shí)，把“降焦減害”當(dāng)作控?zé)煿ぷ鞯某煽儭?/p>

2011年，中國工程院公布了54名新晉院士名單，以“研究出最大限度減少煙草危害的新方法”的謝劍平位列其中。謝劍平最重要的研究成果之一是基于“降焦減害”技術(shù)提取出了神農(nóng)萃取液。

據(jù)了解，添加了神農(nóng)萃取液的廣東某煙草品牌陸續(xù)在一二線城市熱銷，讓瀕臨破產(chǎn)的老牌國企梅州卷煙廠起死回生，一躍成為當(dāng)?shù)刈畲蟮募{稅大戶。國家煙草專賣局贊嘆謝劍平用“一項(xiàng)技術(shù)救活了一個(gè)企業(yè)，居功至偉。”

中國工程院的做法引發(fā)了控?zé)熑耸康膹?qiáng)烈反彈，戰(zhàn)火再次被點(diǎn)燃。一些激進(jìn)的控?zé)熑耸颗険糁x的研究是“高效殺人”，稱呼他為“殺人院士”——這些話語，對一個(gè)新當(dāng)選的工程院院士顯得有些刻薄；顯然批評者不是站在科學(xué)的立場之上，而是站在國民的健康保障的立場之上，甚至有批評者認(rèn)為他的當(dāng)選，“簡直就是個(gè)笑話”。原中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)副會(huì)長王克安甚至表示：“很多煙草界人士自己都不吸煙”。

“最臟煙灰缸”

5.84秒，這點(diǎn)時(shí)間也許還不夠點(diǎn)燃一支香煙，但地球上卻有一個(gè)生命因吸煙導(dǎo)致的疾病從此消逝了。

2008年11月，在南非德班召開的世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》第三次締約方大會(huì)上，就懸掛著這樣一面黑色的“死亡鐘”，上面記錄的數(shù)字代表著無數(shù)被煙草奪去的生命，每隔5.84秒，它就增加一個(gè)。

按照議程，第三次締約方大會(huì)最重要的內(nèi)容是討論通過《公約》的第5.3條、第11條和第13條的實(shí)施準(zhǔn)則。第5.3條規(guī)定的是締約國一般義務(wù)：在制定和實(shí)施煙草控制方面的公共衛(wèi)生政策時(shí)，各締約方應(yīng)根據(jù)國家法律采取行動(dòng)，防止這些政策受煙草業(yè)的商業(yè)和其他既得利益的影響。第11條針對煙草制品的包裝和標(biāo)簽。要求在煙草制品包裝上以文字或圖片標(biāo)明吸煙危害，同時(shí)，不得出現(xiàn)“低焦油”、“淡味”、“超淡味”或“柔和”等誤導(dǎo)性信息。第13條針對煙草廣告、促銷和贊助。在眾多與會(huì)代表和國際觀察員看來，這三條是整個(gè)《公約》文件的基礎(chǔ)。

盡管中國政府對煙草的曖昧態(tài)度在國際社會(huì)早已深入人心。但中方代表團(tuán)在這次大會(huì)上的表現(xiàn)還是令所有參會(huì)者大吃一驚。

大會(huì)公布的中國政府代表團(tuán)名單里，有兩位來自國家煙草專賣局的代表，其中一位還在大會(huì)上代表中國政府發(fā)言。而當(dāng)中國政府官員在討論控?zé)煹墓舱邥r(shí)，煙草公司的代表就坐在旁邊。“這不是把狐貍放到雞窩里了嗎？”一名全程參與談判的南非衛(wèi)生部顧問驚訝地表示。

而后，在討論《公約》的11條煙草制品的包裝問題時(shí)，中國代表對在煙盒上印刷提醒消費(fèi)者吸煙會(huì)得肺癌、使新生兒患疾病等主題的警示圖片“表示反對”。一位來自外交部的代表發(fā)言稱，中國生產(chǎn)的卷煙圖案大多是名山大川、風(fēng)景名勝，代表中國最重要的文化，很難想象在這優(yōu)美神圣的圖案里放上難堪的圖片。

他最后表態(tài)：“從法律上和健康上我們不反對，但從民族感情和文化基礎(chǔ)上有保留意見。”此番言語引來了全場噓聲一片。

與會(huì)觀察員遺憾地說，“對于公眾健康而言，中國錯(cuò)失了一個(gè)非常重大的機(jī)會(huì)”。在場的非政府組織代表決定給中國一個(gè)“提醒”，一致投票把代表控?zé)煵环e極的“煙灰缸獎(jiǎng)”頒給中國。會(huì)議簡報(bào)上登載的授獎(jiǎng)理由是：“因其嘲笑公約第11條準(zhǔn)則，寧要漂亮的煙盒，不要公民的健康。”

由非政府組織給中國“煙灰缸獎(jiǎng)”，自然惹怒了身擔(dān)責(zé)任的中國官方代表團(tuán)。第二天來自中國煙草專賣局的代表對NGO發(fā)出“逐客令”。這種惱怒再次遭到一致反擊。100多個(gè)與會(huì)國家紛紛質(zhì)問中國代表們：“你們到底好好看了《公約》沒有？”

在《公約》的序言中明確肯定了不隸屬于煙草業(yè)的非政府組織和民間社會(huì)其他成員，包括衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)，婦女、青年、環(huán)境和消費(fèi)者團(tuán)體，以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)，對國家和國際煙草控制努力的特殊貢獻(xiàn)，及其參與國家和國際煙草控制努力的極端重要性。

自此，中國控?zé)煵涣Φ膰H形象再次減分。

衛(wèi)生部單打獨(dú)斗

實(shí)際上，比起2003年簽約時(shí)的積極，中國在先后進(jìn)行的幾次公約政府間談判的表現(xiàn)可謂每況愈下。曾參與過5次公約政府間談判的國家控?zé)熮k公室主任楊功煥對媒體表示，這與牽涉的各部門利益有莫大關(guān)系。

原來，首次進(jìn)行公約政府間談判時(shí)，是由國家發(fā)改委工業(yè)司牽頭，該司與煙草局并無直接關(guān)系，衛(wèi)生部、國家煙草專賣局均派了代表，中國在談判中表現(xiàn)積極；爾后，談判改由直接分管國家煙草專賣局的發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局負(fù)責(zé)，談判也還算中立；到了2008年大部委調(diào)整，領(lǐng)導(dǎo)中國履約小組談判的成了工信部，而國家煙草專賣局主管單位也是工信部，于是形勢發(fā)生了大逆轉(zhuǎn)。

2008年，就在衛(wèi)生部門公開我國每年有100萬人死于與煙草相關(guān)疾病，呼吁政府部門和全社會(huì)進(jìn)一步關(guān)注控?zé)熜袆?dòng)之時(shí)，國家煙草專賣局卻開始呼吁“科技興煙”，“低焦”、“中草藥保健”、“順喉”等功能五花八門。有煙草企業(yè)甚至大膽地把新品種直接命名“環(huán)保”、“和諧”。

按公約要求，2011年1月9日起，我國應(yīng)在包括工作場所在內(nèi)的所有室內(nèi)公共場所、所有公共交通工具和其他可能的室外公共場所完全禁煙。

但一個(gè)由工信部簽約的協(xié)定，卻只能由衛(wèi)生部來牽頭，湯捷認(rèn)為這本身就不合常理。于是在現(xiàn)有的形勢下，控?zé)熤荒茏兂赡硞€(gè)部門系統(tǒng)的內(nèi)部行為，衛(wèi)生部多少顯得單打獨(dú)斗。

2011年，衛(wèi)生部聯(lián)合愛衛(wèi)會(huì)、武警和解放軍后勤部門，發(fā)起了2011年無煙醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙的協(xié)定，要求率先實(shí)現(xiàn)公約目標(biāo)，做到衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療系統(tǒng)100%無煙。

“國外研究表明，一個(gè)醫(yī)生抽煙相當(dāng)于做15萬美元的煙草廣告。戒煙比做手術(shù)救病人更有意義。”中國控制吸煙協(xié)會(huì)常務(wù)理事、廣東省衛(wèi)生廳副巡視員黃曉軍表示。而醫(yī)院要申請成為“無煙”必須通過三大考核，即不準(zhǔn)在室內(nèi)吸煙、不準(zhǔn)穿白大褂吸煙、不準(zhǔn)在非吸煙區(qū)吸煙。

廣東省控?zé)焻f(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)顯示，通過創(chuàng)建“無煙醫(yī)院項(xiàng)目”，醫(yī)生吸煙率由創(chuàng)建前的19.8%下降至創(chuàng)建后的11.5%；戒煙率由44.8%上升至59.8%；在診療時(shí)，被調(diào)查者經(jīng)常主動(dòng)詢問病人的吸煙情況由51.0%上升至73.9%；在知道病人吸煙后，建議病人戒煙的情況由60.4%上升至77.0%。

而除了衛(wèi)生系統(tǒng)，教育部門也開始有所行動(dòng)，出臺(tái)了類似規(guī)定，要求在中小學(xué)和幼兒園校園室內(nèi)外禁止吸煙，大學(xué)室內(nèi)禁止吸煙。

盡管無法動(dòng)員到國家層面的支持，但衛(wèi)生部對煙草企業(yè)的反擊卻從沒有間斷。2012年3月，一向溫文爾雅的衛(wèi)生部部長陳竺對控?zé)熯M(jìn)程“遲緩積弊”表現(xiàn)得非常憤怒，他指出：“國際經(jīng)驗(yàn)顯示，運(yùn)用價(jià)格和稅收的杠桿（提高煙稅和煙價(jià)）并不會(huì)減少國家稅收；相反，吸煙率會(huì)大幅下降，尤其是對價(jià)格敏感的青少年吸煙者可明顯減少。”陳竺表示，呼吁提高中低檔煙的煙價(jià)，是衛(wèi)生部下一步控?zé)熞c(diǎn)。

利用煙草稅進(jìn)行控?zé)熞咽菄H上公認(rèn)的最有效的控?zé)熓侄巍Ｊ澜绺鞯氐目茖W(xué)研究表明，價(jià)格提高10％，高收入國家總體卷煙消費(fèi)就會(huì)減少約4％，發(fā)展中國家總體卷煙消費(fèi)則會(huì)減少高達(dá)8％。提高價(jià)格已被證明能有效地防止兒童開始使用煙草制品，并鼓勵(lì)煙草使用者戒煙。但在我國煙草稅率僅為36%，世界排名倒數(shù)第三，只高于柬埔寨（20%）和剛果（32%）。這是煙民數(shù)量長期居高不下的一個(gè)重要原因。

2009年5月，財(cái)政部和國家稅務(wù)局曾對煙草消費(fèi)稅進(jìn)行過一次調(diào)整，將甲類卷煙的從價(jià)消費(fèi)稅稅率由原來的45％調(diào)整為56%；乙類卷煙的從價(jià)消費(fèi)稅稅率由原來的30%調(diào)整為36%，并在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道從價(jià)稅，稅率為批發(fā)價(jià)的5%。

但這次稅收調(diào)整同時(shí)重新按價(jià)格劃分煙草類別，使部分卷煙的稅率不升反降，也并未引起“稅價(jià)聯(lián)動(dòng)”效應(yīng)。稅收帶來的成本在煙草企業(yè)內(nèi)部被消化掉了，沒能反映到煙草產(chǎn)品的零售價(jià)上，所以通過增稅來控?zé)煹哪康牟⑽催_(dá)到。

2010年，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼就曾上書國務(wù)院，建議中國在提高煙草稅時(shí)，應(yīng)同步上調(diào)卷煙價(jià)格，才能起到控?zé)熥饔谩Ｋ硎荆?jīng)過經(jīng)濟(jì)學(xué)測算，可以對甲類煙的零售價(jià)每包提高3元，乙類煙每包提高5角錢。

全國政協(xié)常委、廣東省衛(wèi)生廳廳長姚志彬也在兩會(huì)期間建言，在“十二五”期間，逐步將我國煙草制品稅率提高到60%以上。姚認(rèn)為，煙草稅占零售價(jià)的比例只由35%~40%提高到了43.7%~48.7%，與國際煙草稅負(fù)的平均水平（65%~70%）相比，還有很大的提升空間。

盡管國家稅務(wù)總局一直對外宣稱，將繼續(xù)上調(diào)煙草消費(fèi)稅，推高煙價(jià)，但遲遲不見動(dòng)作。對稅收成本是繼續(xù)內(nèi)部消化還是轉(zhuǎn)移在零售價(jià)格上，在煙草系統(tǒng)內(nèi)部依舊分歧明顯，阻力很大。

立法突破

在醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部，控?zé)熞惨驗(yàn)槿狈?qiáng)制力約束，更像是一種帶有“鼓勵(lì)”性質(zhì)的行為。醫(yī)院按人頭把“控?zé)煪?jiǎng)金”發(fā)放到各科室，發(fā)現(xiàn)問題則“一票否決”。

廣東省無煙醫(yī)院創(chuàng)建期間，湯捷曾和同事一起到各醫(yī)院暗訪控?zé)熐闆r。在一家基層醫(yī)院，一名醫(yī)生就穿著白大褂，在辦公室里當(dāng)著調(diào)查組的面抽起煙來。整個(gè)場面很尷尬，但除了口頭勸阻，調(diào)查組不可能再對醫(yī)生有更多懲罰，理由是“沒有執(zhí)法依據(jù)”。

世衛(wèi)組織研究表明，如果一個(gè)國家當(dāng)年的煙草稅是若干億美元，那么20年后，這個(gè)國家將不得不用當(dāng)年所征收的煙草稅的2.8倍來支付因吸煙帶來的健康危害，且不包括由吸煙導(dǎo)致的其他損失。而據(jù)衛(wèi)生部門保守估計(jì)，2020年我國因煙草導(dǎo)致疾病的年死亡人數(shù)將達(dá)到200萬人，占世界總數(shù)比重的21.3%。2030年這個(gè)人數(shù)將達(dá)到350萬人，占世界預(yù)測煙草歸因死亡人數(shù)的43.75%，中國將進(jìn)入煙草疾病負(fù)擔(dān)的高峰。

控?zé)熈⒎ㄒ咽强滩蝗菥彙＝辏本⑸虾！V州、杭州等地政府也相繼出臺(tái)了市級層面的控?zé)煑l例，要求在公共場所禁止吸煙。在湯捷看來，這些地方立法得以順利出臺(tái)很大程度上得益于國際社會(huì)的大環(huán)境，例如北京召開奧運(yùn)會(huì)、上海舉行世博會(huì)、廣州舉辦亞運(yùn)會(huì)、杭州則借助健康城市的勢頭。而中國第一個(gè)實(shí)現(xiàn)二手煙控?zé)熈⒎ǖ某鞘泄枮I，實(shí)際上也得到了包括來自世衛(wèi)組織、無煙草青少年運(yùn)動(dòng)、美國疾控中心基金會(huì)、世界肺健康基金會(huì)、彭博公共健康學(xué)院等機(jī)構(gòu)的共同資助。

而全國第一個(gè)省級層面的控?zé)煑l例也有望在廣東出爐。目前，廣東省控?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)同廣東省法制辦、省疾控中心、省健康教育中心、省公共衛(wèi)生研究院、省人大代表、法學(xué)專家、流行病學(xué)專家等正在對立法做可行性研究。“現(xiàn)在已經(jīng)拿出來一個(gè)法律樣本的建議稿。但法律界方面的顧慮比較多，牽涉到吸煙人群的權(quán)益問題，而且我們這個(gè)條例在打官司時(shí)沒辦法幫助非吸煙人群索賠。另外也涉及到執(zhí)法權(quán)的問題，到底該由什么部門執(zhí)法。很多人建議把權(quán)限給愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，但說到底，它只是一個(gè)各級政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。總之我們還處在討論修改階段。”

自此，由于國家煙草專賣局的巨大阻力和衛(wèi)生部的弱勢地位，國家層面的控?zé)熈⒎ㄐ纬闪吮坏胤健暗贡啤钡慕箲]局面。與此同時(shí)，國際各大基金會(huì)卻對中國控?zé)煴憩F(xiàn)出前所未有的積極態(tài)度。2011年11月，比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)向中國紅十字總會(huì)捐贈(zèng)了900萬美金開展控?zé)燀?xiàng)目，這是迄今中國控?zé)燁I(lǐng)域接受的最大單筆捐贈(zèng)。而在此前，世界首富比爾·蓋茨與中國首富李彥宏曾共同面對媒體，宣布建立公益同盟，并一起發(fā)起“被吸煙，我不干”的行動(dòng)倡議，鼓勵(lì)被動(dòng)吸煙者維護(hù)自己的健康權(quán)利。幫助中國履行《公約》，宣傳吸煙對中國煙民和非煙民造成的危害，成為了蓋茨基金會(huì)在華的工作重點(diǎn)。