淺談節(jié)約集約用地制度建設(shè)的必要性

土地是人們賴以生存的和發(fā)展的基礎(chǔ)，它可以提供保障人們生存的糧食，可以提供保證人們舒適生活的住房，可以提供提高人們經(jīng)濟水平的農(nóng)林牧副漁的農(nóng)用地，可以提供促進社會發(fā)展的工業(yè)、商業(yè)的建設(shè)用地。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，而且是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，套句哲人的先言，“手里有糧，心里不慌”，更何況，土地已不僅僅是生產(chǎn)糧食那么簡單，因此，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的一項基本國策。全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）中指出：“根據(jù)全面建設(shè)小康社會的總體要求和“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展的目標任務(wù)，規(guī)劃期內(nèi)努力實現(xiàn)守住18億畝耕地紅線不動搖。”保住耕地紅線，就意味著建設(shè)用地在逐年減少，而我國的人口卻在逐年增加，預(yù)計到2010年和2020年，我國人口總量將分別達到13.6億和14.5億，2033年前后達到高峰值15億左右。在未來的20年里，人多地少，耕地資源稀缺，建設(shè)用地供需矛盾將成為我國土地管理中的主要矛盾，因此切實保護耕地，大力促進節(jié)約集約用地將是我國現(xiàn)在和未來必須要走的土地利用的新路子。

１、土地管理制度的發(fā)展，需要節(jié)約集約用地制度建設(shè)

（1）我國建國以后土地利用出現(xiàn)亂占、圈占、濫用、浪費等種種問題，因此，我國于1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國土地管理法》，《土地管理法》中明確指出了我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；并提出了國有土地有償使用與劃撥用地?zé)o償使用相結(jié)合的土地利用方式。實施以來，使我國土地管理工作有法可依，對加強土地管理特別是耕地保護、推進土地使用制度改革、建立健全土地管理機構(gòu)、服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)用地需要、開拓各項管理基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作等方面，取得了一定成就。

（2）隨著我國改革的深化，《土地管理法》在很多方面已不適應(yīng)社會主義經(jīng)濟體制的要求，難以實現(xiàn)土地的合理利用和保護耕地的長遠需要；建設(shè)用地上的粗放外延擴張方式，浪費土地十分嚴重，違法亂占農(nóng)用地特別是耕地的問題得不到有效控制；國有土地資產(chǎn)管理無法可依，造成國有資產(chǎn)大量流失；土地違法情況嚴重，難以依法查處。鑒于以上土地管理工作面臨的困難和問題，我國于1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議對《土地管理法》進行修訂。新《土地管理法》突出了耕地保護主題，為我國土地管理工作指明了方向；新《土地管理法》適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，是推動我國土地管理改革與發(fā)展的法律武器；新《土地管理法》集中反映了廣大人民群眾的意愿，給貫徹實施奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。

（3）新《土地管理法》實施一段時間之后，土地管理工作又出現(xiàn)了新的問題，如優(yōu)質(zhì)耕地減少和工業(yè)用地增長過快、建設(shè)用地粗放浪費較為突出、局部地區(qū)土地退化和破壞嚴重、違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止等。從土地利用狀況看，我國建設(shè)用地利用總體粗放，節(jié)約集約利用空間較大，鑒于土地利用現(xiàn)狀，我國應(yīng)補充新的土地管理制度，即節(jié)約集約用地制度。我國全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）中指出：“要以推進節(jié)約集約用地為重點，提高建設(shè)用地保障能力”。2008年1月3日國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》中指出：“我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針”。

２、土地利用存在的問題，需要節(jié)約集約用地制度建設(shè)

雖然《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）下發(fā)以來，各地積極貫徹落實，節(jié)約集約用地工作取得明顯進展，但是仍然存在著許多問題。

一、土地集約利用尚未引起地方政府和全社會的重視。由于“以地生財”、“招商引資”、“加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度”等“需求”，以“發(fā)展經(jīng)濟”為借口，大量圈地、占地，用于項目建設(shè)、城鎮(zhèn)開發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象普遍存在。土地合理利用并未引起地方政府的重視，土地集約利用的理念更未引起地方政府和全社會的關(guān)注。

二、農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大、布局散、超標嚴重。以2008年臨沂市為例，全市農(nóng)村居民點用地總面積173440.04ｈｍ2，占全市土地總面積的52.12％。人均面積高達207ｍ2，超過國家規(guī)定最高標準（180ｍ2）的38.6％。農(nóng)村居民點布局分散，人均用地多，宅基地面積超標和“一戶多宅”問題較多，“空心村”現(xiàn)象比較突出，多數(shù)村莊存在低效、閑置利用宅基地。部分村莊沿公路擴展，既影響交通和群眾生活，又不利于集約用地。

三、土地閑置現(xiàn)象嚴重。隨著建筑業(yè)的迅猛發(fā)展，大型居民樓和廠區(qū)如雨后春筍般在城市里面紛紛出現(xiàn)，土地出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象，就使得土地的價格急劇上漲，很多投資個人或單位為獲得更多的利益，不顧自己的經(jīng)濟實力，盲目圈地，有地就買，占有著這些土地卻不按城市建設(shè)規(guī)劃建設(shè)，導(dǎo)致大片土地呈現(xiàn)閑置。

四、沒有完善的節(jié)約集約用地的制度。目前節(jié)約集約用地制度體系仍不健全，內(nèi)容不完善，政策措施不配套，落實不到位，沒有配套的獎懲評責(zé)制度。

３、節(jié)約集約用地制度建設(shè)的重大意義

鑒于以上存在的種種問題，我們應(yīng)該建立一套完善的節(jié)約集約用地制度，并大力推進節(jié)約集約用地各項制度的有效落實。2012年3月16日國土資源部下發(fā)了《關(guān)于大力推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》中明確提出要建立健全嚴格的節(jié)約集約用地制度。節(jié)約集約用地制度是即土地用途管制制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計制度、基本農(nóng)田保護制度、國有土地有償使用制度等土地管理制度之后的又一項基礎(chǔ)性制度。積極推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)和實施，是健全最嚴格的土地管理制度的重要組成部分；是完善節(jié)約集約用地法制、體制、機制的重要工作任務(wù)；是促進轉(zhuǎn)變土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式，全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的重要著力點；是落實最嚴格的耕地保護制度的重大舉措；是提升土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力和利用效益，破解“兩難”問題，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理布局和節(jié)約集約利用，保障和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

總之，大力促進節(jié)約集約用地是符合我國國情的土地利用新路子，節(jié)約集約用地制度是保障和促進經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，大力推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)具有重大意義。因此，當前在我國節(jié)約集約用地制度建設(shè)是迫切的，是重要的，是必要的。

作者簡介：

趙倩（1981-），女，山東菏澤人，助理工程師，單位：山東省菏澤市國土資源局地租征收處。