重大投資建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)大規(guī)模的投資建設(shè)中，由于建設(shè)項(xiàng)目征地、拆遷安置補(bǔ)償、失地農(nóng)民就業(yè)、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大等一些不穩(wěn)定因素的種種影響，全社會(huì)的維穩(wěn)成本日益上升，而對(duì)于這些不穩(wěn)定因素，如果處理不當(dāng)，將會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革、穩(wěn)定、發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)產(chǎn)生不利的影響。在如此態(tài)勢(shì)下，積極開展重大投資建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)估，可以最大限度地避免和消除重大投資項(xiàng)目建設(shè)可能導(dǎo)致的各種不利的社會(huì)影響，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本，提高項(xiàng)目投資的社會(huì)效益，反之，將會(huì)使投資項(xiàng)目的建設(shè)和實(shí)施留下很多社會(huì)隱患，激化社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，并最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。

一、我國(guó)重大投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估現(xiàn)狀

對(duì)重大投資項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)估，在我國(guó)重大投資項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段的實(shí)際運(yùn)用仍處于剛剛起步階段，其主要原因，是由于缺乏明確的法律法規(guī)或程序規(guī)定，從而尚未引起政府有關(guān)方面的足夠重視。

目前，對(duì)于國(guó)內(nèi)重大投資建設(shè)的項(xiàng)目，從政府投資管理部門的角度來(lái)看，一般不要求進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估工作。但是，隨著社會(huì)影響評(píng)估方法在我國(guó)的研究和推廣，在政府有關(guān)部門制定的投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)估方法中，已不同程度地包含了社會(huì)影響評(píng)估的內(nèi)容。為了與國(guó)際接軌，完善中國(guó)項(xiàng)目評(píng)估的方法體系，原國(guó)家計(jì)委于2002年發(fā)布的《投資項(xiàng)目可行性研究指南》中，借鑒了國(guó)外社會(huì)影響評(píng)估的通常做法，結(jié)合我國(guó)投資項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，提出了重大項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估的要求及開展社會(huì)影響評(píng)估的內(nèi)容及方法，要求從投資項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會(huì)影響、社會(huì)效益和社會(huì)可接受性等方面，判斷項(xiàng)目的社會(huì)可行性，提出協(xié)調(diào)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)氐母鞣N社會(huì)關(guān)系、規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施的對(duì)策建議。這是我國(guó)有關(guān)部門批準(zhǔn)推廣使用的文件中，首次提出在項(xiàng)目建設(shè)前期，將社會(huì)影響評(píng)估作為可行性研究的組成部分，但也僅作為可行性研究報(bào)告中一個(gè)章節(jié)來(lái)反映。

二、我國(guó)重大投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估面臨的問(wèn)題

應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，對(duì)重大投資項(xiàng)目進(jìn)行必要的社會(huì)影響評(píng)估，不僅是國(guó)際慣例，而且在我國(guó)重大投資項(xiàng)目建設(shè)中也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，還有很多問(wèn)題困擾著重大投資項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)估。

一是對(duì)重大投資項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估的重要性認(rèn)識(shí)不足。目前，國(guó)內(nèi)重大投資建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)估還僅僅局限于可行性研究等項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段，比較重視項(xiàng)目投資的財(cái)務(wù)效益、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)務(wù)管理模式，對(duì)與項(xiàng)目投資有關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，考慮較少。同時(shí)，既沒(méi)有單獨(dú)的法律法規(guī)進(jìn)行約束，也沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，致使人們對(duì)社會(huì)影響評(píng)估的重要性未予以足夠重視。

二是對(duì)重大投資項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估的的組織機(jī)構(gòu)體系尚未形成。目前，從事重大投資項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估的機(jī)構(gòu)薄弱、人才短缺。從中央投資管理部門(國(guó)家發(fā)改委等)到行業(yè)管理部門(建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、水利部、交通部、鐵道部等)，都沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大投資項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估的政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制定、資質(zhì)審查和行業(yè)管理，而地方各級(jí)政府也沒(méi)有類似的管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，參與重大投資項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施管理的機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專業(yè)人員負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估工作，缺乏社會(huì)影響評(píng)估的專門人才。

三是對(duì)重大投資項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估的管理規(guī)定和操作規(guī)范缺乏。從當(dāng)前來(lái)看，主要是缺乏全國(guó)統(tǒng)—的重大投資項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估管理辦法，缺乏各行業(yè)的社會(huì)影響評(píng)估的操作規(guī)范。目前，雖然鐵路、水利、民航等行業(yè)也制定了相應(yīng)的重大投資項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估辦法，但由于缺乏部門之間必要的協(xié)調(diào)和規(guī)范，也就很難準(zhǔn)確地反映各行業(yè)重大投資項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估的具體要求。

三、開展重大投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估的若干建議

在“十二五”發(fā)展時(shí)期，對(duì)我國(guó)的重大投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行必要的社會(huì)影響評(píng)估，不僅有利于進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；而且有利于進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，加快建設(shè)和諧社會(huì)。為此提出如下四個(gè)方面的建議：

一是建立健全社會(huì)影響評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)重大投資項(xiàng)目的宏觀指導(dǎo)與調(diào)控。針對(duì)從中央到行業(yè)管理部門都沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估的政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制定、資質(zhì)審查和行業(yè)管理，地方各級(jí)政府也沒(méi)有類似的管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，有必要建立和健全社會(huì)影響評(píng)估機(jī)制，從全社會(huì)的宏觀角度考察投資建設(shè)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)帶來(lái)的貢獻(xiàn)與影響，分析項(xiàng)目所占用或耗費(fèi)的社會(huì)資源，分析項(xiàng)目對(duì)利益相關(guān)者的直接和間接、短期和遠(yuǎn)期、有形和無(wú)形、正面和負(fù)面影響，使其成為項(xiàng)目層次貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效工具，成為政府對(duì)社會(huì)投資活動(dòng)的管理和宏觀調(diào)控的有效工具。

二是確立第三方獨(dú)立評(píng)估體系，保證重大投資項(xiàng)目與社會(huì)環(huán)境的互適性。由于重大投資建設(shè)項(xiàng)目涉及面廣、影響人群寬、需要社會(huì)調(diào)查研究分析的工作量大，因此，應(yīng)該明確重大投資項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)估，由具有專業(yè)理論知識(shí)和應(yīng)用研究能力的第三方進(jìn)行調(diào)研并出具獨(dú)立的社會(huì)影響分析評(píng)估報(bào)告，并且與可行性研究報(bào)告、環(huán)評(píng)報(bào)告、勘察設(shè)計(jì)報(bào)告一樣成為重大項(xiàng)目投資建設(shè)決策的重要組成部分，以增強(qiáng)重大投資建設(shè)項(xiàng)目與所在地區(qū)社會(huì)環(huán)境的相互適應(yīng)性，為保證項(xiàng)目與社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證項(xiàng)目各方面目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力保證。

三是培養(yǎng)社會(huì)影響評(píng)估專業(yè)人才，提高重大投資項(xiàng)目決策的科學(xué)水平。盡管我國(guó)在確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，人們關(guān)注項(xiàng)目的投資回報(bào)，強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)評(píng)估的重要性，但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，人們開始強(qiáng)調(diào)資源的優(yōu)化配置，強(qiáng)調(diào)利用費(fèi)用效益分析的方法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析；隨著發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，人們開始考慮投資項(xiàng)目的各種社會(huì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，認(rèn)識(shí)到對(duì)項(xiàng)目全面進(jìn)行評(píng)價(jià)對(duì)促進(jìn)國(guó)家社會(huì)發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要性。因此，應(yīng)加快培養(yǎng)社會(huì)影響評(píng)估專業(yè)人才，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)水平，完善項(xiàng)目評(píng)估理論及方法體系。

四是明確社會(huì)成本納入工程費(fèi)用，降低重大投資項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和維穩(wěn)成本。由于前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)工作估計(jì)不足，而在事后再要彌補(bǔ)時(shí)就要花費(fèi)極大的社會(huì)成本代價(jià)，因此，應(yīng)明確將重大投資項(xiàng)目建設(shè)中可能發(fā)生的社會(huì)成本納入工程建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)用。如此，對(duì)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，更好地維護(hù)人民群眾的根本利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，從源頭上避免和減少損害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生，從而避免因決策失誤或決策不當(dāng)引發(fā)社會(huì)矛盾，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和維穩(wěn)成本起到重要的作用。

（作者系民建上海市委副主委、上海經(jīng)濟(jì)年鑒主編，研究員）