我國碳金融綜合監管的可行性研究

摘要：任何金融監管模式都是依賴于金融體系制度結構設計的。碳金融創新和碳市場的出現已經使金融公司和金融系統的風險特征更復雜。碳金融運作國際化的加強已經突出了監管的國際因素，我國一些關于監管機構制度結構的傳統假設受到了挑戰。研究發現，我國金融監管目前采用的分業監管模式已經不能適應碳金融發展的需要，有必要建立碳金融綜合監管模式，該模式可以實現規模經濟性，提高監管效率和效果。通過對多種子模式進行比較分析發現，碳金融綜合監管的最佳選擇應該是雙峰模式。

關鍵詞：低碳經濟；綜合金融監管；碳金融；監管模式；雙峰模式

一、 引言

碳金融泛指所有服務于限制溫室氣體排放的金融活動。碳金融的發展使資金流向低碳市場的效率大幅提高，是促進低碳經濟發展的催化劑。碳金融可以分為兩類，一類是基于碳項目的金融活動，另一類是基于碳配額的金融活動。

目前，國際碳金融市場已經發展壯大并趨于成熟，成為碳金融發展的基礎。我國的碳金融市場雖然起步較晚，發展相對滯后，但碳金融產品的創新和碳市場的發展非常迅速，一方面碳金融的發展促進了低碳經濟的發展，另一方面碳金融風險隨著碳金融業務的發展而日益增加。目前，國際上有關碳金融風險監管的研究尚屬罕見，國內相關研究更是處于空白階段。由于金融系統具有內在的脆弱性，金融機構的企業性質決定了其具有趨利性的本質，并且金融風險一旦發生，具有極強的負外部性和傳染性，所以碳金融風險的防范是碳金融穩健發展的必要保證。

歐盟在建設碳金融市場方面有相對豐富的經驗，并取得了巨大的成功。但是學者們的研究始終圍繞金融發展和金融風險的范疇，而沒有突破并上升為碳金融監管的研究，即缺乏政府如何控制碳金融風險方面的研究。國內學者的研究主要集中在三個方面——一是集中在碳金融市場建設方面的政府的角色問題。申文奇（2011）在研究我國碳金融市場建設方面，通過比較歐盟金融市場以及碳金融制度，提出有關我國碳金融建設以及碳金融體系建設的幾點建議。他認為在碳金融市場建設上面，政府角色十分關鍵，政府先行引導，后續市場主導。政府的主要角色是規劃者、監督者、管理者和引導者，引導各級市場向規范有序的方向發展，最終保障環境資源在市場中得到合理配置。二是在肯定政府在碳金融市場中的主導地位的同時，研究碳金融發展中政府如何給予配套政策，沈冰等（2011）也認為發展碳金融需要完善碳金融發展的綜合配套政策。三是關于京都議定書的討論。在國內，同樣難以找到碳金融風險監管方面的研究。在把風險控制在一定限度的條件下發展碳金融是我國政府的必要選擇，因此，在大力發展碳金融以促進低碳經濟發展的大背景下，討論如何預防碳金融風險，建立怎樣的碳金融監管模式具有理論和現實意義。

在過去的20年內，大的跨國經營的金融集團的出現，金融機構金融業務的融合和金融趨同的出現，使銀行、保險和證券呈現出一體化的趨勢，這使得部門與部門之間的界限越來越模糊，因此，采用綜合機構模式來監控金融風險的國家逐漸增多。碳金融產品不斷創新，碳金融市場逐步建立起來，政府、銀行、證券、保險、基金、擔保公司等各家金融機構都可能開展碳金融業務。碳金融業務涉及到各種類型的金融機構、金融產品、金融衍生品，采用原來的分業監管模式可能效率低、效果差、不能形成規模經濟，不適應碳金融發展的要求，因此，借鑒國際上的金融監管實踐和研究，討論我國的碳金融綜合監管模式的可行性具有現實意義。

全文分為五部分。第二部分分析我國現行金融監管模式用于碳金融監管可能出現的問題；第三部分探討采用綜合監管模式的可行性；第四部分研究如果采用綜合監管模式，采用綜合監管哪種模式更適合；第五部分為本研究的主要結論與總結。

二、 我國現行金融監管模式分析

我國現行的監管模式是分業監管，采取了“三會一銀”的監管格局。在經濟全球化，金融一體化的大環境下，我國的金融機構呈現出以全能化為特征的混業經營趨勢。金融機構經營模式的變化也給監管帶來了新的挑戰。吳思麒（2004）分析我國現行金融監管組織機構模式時，認為存在以下問題：一是分業監管模式已經不能適應混業經營的現實要求，不能及時發現風險和有效控制風險。二是分業監管對上市金融機構的監管存在目標沖突。三是金融控股公司的出現使分業監管暴露出許多弊端，出現了監管的內容相近，職能重復；地位平等、各司其職；信息不能共享，難以溝通和協調；規模不經濟；監管真空等一系列問題。四是目前的分業監管模式不利于監管業務多元化的外資金融機構。

碳金融市場中跨國合作更為普遍，碳銀行、碳保險、碳證券之間密切相關。碳基金、碳項目讓國際合作變得更加緊密。目前分業監管的模式的問題變得更為顯著。

隨著分業監管模式問題的不斷暴露，采用綜合監管模式的國家增多起來，我國學者們開始探討適合中國的綜合監管模式。董小君（2004）從分析統一監管和分業監管兩種國際金融監管模式入手，說明國際上不存在一個普遍適用的通用模式。認為我國應建立一個以銀監會、證監會、保監會為監管主體，機構內控為基礎，行業自律為紐帶，社會監督為補充的綜合監管模式。曹鳳岐（2009）通過比較了各國（地區）金融監管體系的演變及變化趨勢，分析了我國金融監管體制的沿革、現狀和存在的問題、闡述了進一步改革與完善我國金融監管體系的必要性，認為“長遠來看，中國應當走金融統一監管或綜合監管之路，變分業監管為統一監管，建立統一監管，分工協作、傘形管理的金融監管體系”。

金融監管的模式對決定監管效率和有效性的一些先決條件有直接的影響（Carmichael et al.，2004），從而選擇怎樣的監管模式成為能否實現高效監管的前提條件。Cihák和Podpiera（2006，2007）認為完全綜合監管比其他類型的監管更有效并有更高的監管質量，綜合監管與監管質量正相關。Cihák和Podpiera（2008）通過對84個國家的監管模式和監管質量的數據進行分析，發現綜合監管伴隨著高質量的保險和證券監管以及更高質量的跨部門監管，而且對于還處于發展階段的保險和證券部門，綜合監管更有助于提高監管質量。如果監管機構集中在一個單一的金融機構中，監管的專業知識也會得到更有效的利用。

由于存在路徑依賴，并且金融監管體系改革需要巨大成本，另外，金融監管制度與體系的改變會受到既得利益集團的抵制，所以金融監管變革可能需要一個較長的過程。因此，為了防范碳金融風險，本文將進一步討論可否對碳金融實施綜合監管，而不是討論對整體金融監管框架進行改革。

三、 碳金融綜合監管的可行性分析

任何金融監管模式都依賴于金融體系制度結構設計。在金融系統中金融創新挑戰了許多現行制度創立時的假設。碳金融創新和碳市場的出現已經使金融公司和金融系統的風險特征更復雜。碳金融運作國際化的加強已經突出了監管的國際因素，我國一些關于監管機構制度結構的傳統假設受到了挑戰。

一般有三類監管制度安排的分類方式：按機構分類，按功能分類或按目標分類。按機構分類時，往往習慣將金融業務分為銀行、保險和證券三大類型。我國現行金融監管模式為按三大類型機構分類。我國將碳金融視為金融創新，按機構類型不同分別由不同的機構負責監管。實際上，還有許多其他類型（如基金管理，財務咨詢等）也需要監管，需要置于適當的制度結構中。

不同功能由不同的機構進行管理，不論什么機構執行，都會有問題。不同類型的監管機構提供不同類型和強度的管理，這就像按不同的制度執行幾個功能一樣會導致競爭問題。另一方面，專注于功能意味著一家金融機構（特別是如果它是一個金融集團）可能受到不同類型的監管和在不同監管機構的管理，這樣必然造成監管效率損失，同時也影響監管效果。

設計監管模式的最終標準必須是有效果和有效率的。效果是指是否達到目標；效率是指是否在一個有效地途徑上達到目標，同時并沒有給對方和己方增加不必要的成本。碳金融的分業監管可能引發監管機構間的競爭和糾紛問題。無論是碳項目還是碳配額都可能涉及到多家金融機構的多個碳金融產品，甚至會涉及兩個或兩個以上的國家，多個監管機構往往存在多個監管目標，他們共同面對同一客體時就會引發沖突。如果在單一機構不同部門之間內部解決而不是在不同機構的外部時，交易成本會更低。

在監管模式設計中應該考慮規模經濟，如果存在規模經濟，機構數量越少制度成本越低。碳金融是一個新興領域，綜合監管模式也許會更有效，因為資源共享和特別的信息技術系統和支持服務。在綜合監管機構中，員工部署的優化會比專業分業監管機構更容易實現。

綜上所述，對于碳金融市場來說采用綜合監管能帶來更高的質量，而對于碳金融市場中剛剛興起，并且經濟規模相對較小這一特性，采用綜合監管具有規模經濟性，從而可能更好的保證碳金融監管的效果和效率。

四、 碳金融綜合監管模式的選擇研究

依據金融部門監管框架，金融監管分為宏觀審慎監管、微觀審慎監管、商業行為（消費者保護）監管和競爭政策四個方面。每一方面都對應一種類型的市場失靈（分別為系統性不穩定、信息不對稱、市場不端行為和反競爭行為）。在大多數國家中，宏觀監管由中央銀行執行，競爭問題則通常由一個單獨的機構通過規范競爭行為來解決。

Cihák和Podpiera（2008）重點研究了審慎監管和商業行為監管，并結合前人的研究把綜合監管分為三大類，完全部門整合模式、部分部門整合模式、分業監管模式。

1. 完全部門整合模式。這一模式設計為一個機構負責所有主要類型的金融機構和金融市場的審慎監管。這一模式有三種子模式：

（1）全部門和功能綜合模式。一個監管機構不僅負責所有金融系統中的次級部門的審慎監管，而且負責商業行為監管。英國金融監管局（FSA）是這一模式的典型代表。

（2）雙峰模式。這一模式下一個監管機構負責金融系統中所有部門的審慎監管，而另一監管機構負責所有部門的市場監管、消費者保護和公司治理。換言之，存在兩個功能不同的綜合監管機構。澳大利亞審慎監管局和澳洲證券及投資監察委員會是典型的雙峰模式。荷蘭、法國和意大利也采取了類似的金融監管結構。

（3）全部門部分功能整合模式。設有一個綜合監管機構，但是部分職能與中央銀行共享。德國金融監管機構（BaFin）是這一模式的典型代表。德國中央銀行與德國金融監管局（BaFin）共同對銀行進行監管。

2. 部分部門整合模式。這一框架下的監管機構負責對三個主要部門中的兩個進行監管。這種模式包括三種子模式——

（1）銀行和保險公司綜合監管模式。如，加拿大、厄瓜多爾和馬拉西亞；

（2）銀行和證券市場綜合監管模式。如，芬蘭、盧森堡、墨西哥和瑞士；

（3）保險公司和證券市場綜合監管模式。如，保加利亞、智利和牙買加。

3. 分業監管模式。這一模式只包括分業監管機構，即銀行、保險、證券分別設立監管機構進行管理。這一模式一直以來是國際主流管理模式，阿根廷、巴西、中國、法國、俄羅斯和美國正在使用。

依據IMF（2004）的評價方法，一種好的監管模式應該包括以下四個方面：（1）可調整的管理，包括監管的目標、獨立性以及問責制；（2）審慎的監管框架，例如風險管理、資金充裕性、內部管理和公司治理；（3）監管實踐，即監督、監管、強制執行、聯合和批準；（4）金融誠信（安全網）包括消費者保護和懲戒經濟犯罪。

以IMF（2004）的評價方法為標準，Cihák和Podpiera（2008）認為雙峰模式具有更加審慎的監管框架和更加有效的監管實踐，實證分析結果表明雙峰模式的監管質量平均高于其它監管模式的監管質量。

雙峰模式是對金融監管框架中的審慎監管、商業行為（消費者保護）監管兩個方面分別建立獨立的監管機構，分別對信息不對稱和市場不端行為的市場失靈問題進行專門的監管，配合中央銀行對系統不穩定問題和單獨機構對反競爭行為的處理，健全了金融監管框架各方面的監管。同時雙峰模式加強了商業行為（消費者保護）的監管，這在其他的監管模式中是不存在的，可以更好地進行市場監管、消費者保護和企業管理等方面的監管。

雙峰模式的優點如下：（1）兩個機構監管目標明確且監管責任授權清晰；（2）問責制明確；（3）不存在其中某個監管會占主導地位的威脅；（4）如果兩個領域出現沖突，更容易外部解決；（5）權力不至于過度集中；（6）出現信譽風險的可能性更低。因而，雙峰模式比其他綜合監管模式表現出更高的監管質量，且在我國分業監管的大背景下，建立雙峰模式的碳金融綜合監管，可以更好的發揮碳金融綜合監管的效果和效率，同時緩和與其他分業監管模式之間的沖突，對于建立健全新興的碳金融市場的各種制度奠定了基礎。

五、 主要結果和結論

本文在對我國現行金融監管模式進行分析的基礎上，研究了碳金融監管模式的構建問題。我國目前采取的三部門分業監管模式，碳金融監管按金融創新處理，沒有統一的監管機構和監管制度。隨著碳金融的發展與壯大，碳金融業務涉及到各種類型的金融機構、金融產品和新興的市場，并且涉及到國內和國際多方主體，分業監管的模式已經不利于碳金融風險的管理。因此本文探討了碳金融綜合監管模式的可行性。

研究表明碳金融綜合監管模式可以實現資源共享和特別的信息技術系統和支持服務。在綜合監管機構中，員工部署的優化會比分業監管機構更容易實現，即碳金融綜合監管模式可以實現規模經濟。本文進而通過對綜合金融監管的各種子模式進行分析，探討了碳金融綜合監管模式采取哪種子模式更有效果和效率，主要結果和結論如下：

（1）我國現行金融分業監管模式已經不適合碳金融的監管，應該對碳金融監管模式進行改革。建立專業的碳金融監管機構，可以實現規模經濟，提高監管效果和效率。

（2）雙峰模式是碳金融綜合監管的首選模式，這種模式具有更好的效果和更高的效率。

（3）金融監管體系改革需要巨大成本，另外，金融監管制度與體系的改變會受到既得利益集團的抵制，所以金融監管變革可能需要一個較長的過程。

參考文獻：

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7. 吳思麒.從分業經營到混業經營對金融監管組織機構模式的研究.經濟研究參考，2004，（35）：14-25+37.

基金項目：2010年度國家社會科學基金重點項目“低碳經濟時代的碳金融機制與制度研究”（項目號：10AJL006）；吉林省教育廳“十二五”社會科學研究項目“振興吉林老工業基地的碳金融發展戰略研究”（項目號：吉教科文合字[2011]第380號）；吉林大學基本科研業務費項目-科學前沿與交叉學科創新項目“我國商業銀行效率的法經濟學研究”（項目號：2010JC036）；吉林大學“985工程項目”資助。

作者簡介：顧洪梅，吉林大學中國國有經濟研究中心研究員，經濟學博士，博士后，副教授，碩士生導師；楊文麗，吉林大學經濟學院金融學碩士生；何建華，北京師范大學珠海分校副教授，管理學博士。

收稿日期：2012-07-16。