“鄰避”困局下的大型工程規劃設計決策審視

摘要：大型工程規劃設計決策正面臨著以“鄰避”為代表的環境異議的困局。“鄰避情結”解析結論表明，傳統的先驗性由專家共同體確定工程技術參數與邊界條件的決策程序已不合時宜。文章勾畫出當下大型工程規劃設計決策的背景圖像，認為在風險社會下公眾有強烈的直接參與決策需求，如果體制內無法滿足，他們則傾向于以“集體行動”等方式在體制外尋求他們的決策權。為此，文章提出以一種“響應式”策略構建決策機制，并從社區主義和新公共參與理論、他國經驗及本地的“鄰避”案例等幾方面，論證了該策略與中國的社會管理改革方向相一致，是一個技術上更加勝任且符合民主和倫理精神的決策程序。

關鍵詞：工程規劃設計；工程決策；鄰避；風險社會；響應式設計

美國電機工程發明與設計大師米登多夫指出，“工程設計是一個重復的決策制定活動”。意即在管理視角下，工程設計過程也是一個決策過程。傳統的工程規劃設計決策是以設計規范和標準為原則，規范和標準則來自于對工程和技術已有的知識或認知。然而，德國著名社會學家貝克認為，作為工業化的產品以及技術創新的副作用，它是我們對知識仍有許多“無知”的領域情況下開展過分自信的決策所引發的（郭巍青、陳曉運，2011）。就工程設施而言，貝克所言“副作用”表現為工程或設施運營過程中產生的環境污染等負外部性，負外部性被公眾感知就構成了社會風險。在現代社會，公眾的風險意識在提高，當他們感知風險時，必然提出規避風險的訴求。如果訴求得不到“響應”，他們只能采取“集體行動”或其他非理性的行為，排斥和阻礙地區開發或工程興建，許多工程因之而失敗。因此，現實需要人們對目前的大型工程規劃設計決策程序與方法加以審視。

一、 “鄰避”困局：現代大型工程規劃設計決策面臨的挑戰

目前，“鄰避”成為國內一個很熱的詞匯，即對于政府推行或興建的大型工程或公共設施，居民能理解其對社會整體而言是必要的，但又強烈反對其與自己居住區毗鄰。近年來，我國“鄰避事件”數量呈明顯上升趨勢，經媒體報道，社會影響較大的如2007年剛開始興建的廈門PX（對二甲苯）化工項目因為市民集體行動抵制活動而被迫遷址；2009年政府公布廣州番禺區生活垃圾焚燒廠的選址地點定在番禺區大石街會江村附近，遭到周邊市民的強烈反對而擱淺；2011年11月北京海淀西二旗餐廚垃圾相對集中資源化處理站項目公示后，附近二三百名居民舉著反對垃圾處理場條幅聚會抗議。

可見，在全球范圍內，許多大型工程項目規劃設計決策均遭遇了“鄰避”困局。這一困局的根源究竟在哪？根據榮格心理學理論，“鄰避情結”可解釋為人類內心所固有的保護自身健康、生活環境和財產免遭損失的情感，是一種典型的群體心理現象，屬于“集體無意識”形態?！凹w無意識”內容是原始意向（原型），原型與本能彼此決定，當一種與特定原型相對應的情境出現時，這種原型就被激發并不可抗拒地表現出來，形成一種本能的沖動。因此，“鄰避”的真正根源是與“鄰避情結”的原型被相對應情境所觸發。

這種情境是什么？郭巍青、陳曉運（2011）將鄰避沖突歸于居民對設施的技術風險感知和社會建構及其與政府在風險定義爭奪中形成的環境異議，NIMBY一詞原創者——美國加州大學伯克利分校公共政策學教授Michael O'Hare將設施受當地居民排斥的原因歸于設施的負外部性問題。公眾的風險建構源于設施的負外部性，所以這種情境可定義為：由于某些工程或設施存在負外部性，當居民“被”臨近時，居民風險感知的“瞬時”，“鄰避情結”得以觸發。現實中觀察到，公眾樂意與產生正外部性的工程或設施（如公園、學校、銀行、地鐵等設施）為鄰，這是“鄰避情境”定義的一個側面注解。

至此，可認為“鄰避情結”觸發的關鍵，一是設施與居民的“安全距離”長短；二是負外部性的強弱。這兩方面都對大型工程規劃設計決策提出了新的挑戰，垃圾焚燒發電廠興建中的環境異議是一個很好的例證。國家環境保護部、發改委和能源局聯系發布的《關于進一步加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》（環發[2008]82號文）附件。然而，近年來按照這一規范規劃選址和設計的許多垃圾焚燒發電項目均遭遇“鄰避”而擱淺，著名的案例有廣州番禺項目（選址階段）和蘇州吳江項目（已建成）等。

二、 風險社會視閾下的傳統大型工程規劃設計決策程序反思

傳統工程規劃設計決策程序中，工程的興辦者（投資者、建設單位或公共設施的政府責任機構等）是規劃設計方案的直接決策者。但是，他只是擁有對最終方案的選擇權，因為他并不了解專業知識，他只能依據設計師對方案的解釋進行決策。設計方案的細節及專業技術內容的決定權則屬于設計師，興辦者只有建議權（劉云月、馬純杰，2004：51）。

然而，隨著全球性以“鄰避運動”為特征之一的風險社會來臨，傳統的工程規劃決策程序遭遇了挫折。20世紀中葉以后，工業文明的創新技術所產生的尚不能被人類所充分掌握的副作用，構成了新的風險積累。貝克指出，現代世界正在從“工業社會”向“風險社會”轉變，并認為“當代中國社會因巨大的社會變遷正步入風險社會，甚至將可能是進入高風險社會”。（薛曉源，2005）。英國著名社會學家吉登斯認為，風險社會的出現并不意味著現在的社會生活比以前的更為危險了，而是人們的自我保護意識增強了。正是這種個人風險意識的加強，公眾對工程的負外部性產生的風險認識和感知增強，對工程安全性的要求程度更高。

傳統程序是由政府通過專家壟斷技術知識的定義和解釋，以高度抽象的科學邏輯，論證技術的安全性。在中國語境下，政府通過“技術先進”、“公共利益”等話語，進行技術風險的“安全敘述”。但是，在風險社會中，“風險不僅依托國家的認知塑造，同時有賴民眾的個體感知”（郭巍青、陳曉運，2011）。不同于專家，受影響的公眾憑個體生活、觀察經驗及受害者的方式去界定風險，廣州番禺垃圾廠選址事件中，居民就以傳聞的“廣州李坑垃圾焚燒廠周邊居民癌癥病人比以前多了70%～90%”作為抗議一個證據，不僅質疑現行規范的“300米”安全距離，甚至對該工程距離居民區3公里的安全區域提出疑問。

若干“鄰避事件”所牽扯出的或傳聞的官員腐敗、項目審批的舞弊及“遮遮掩掩”的公示，使公眾懷疑政府、專家及工程興辦者之間的曖昧關系，公眾個體對技術風險的焦慮在更大范圍內體現為政府、經濟集團和科學家這一專家共同體的“信任危機”（陳海嵩，2010）。公眾將技術風險議題與管理體制問題緊緊捆綁，專家共同體成為公眾環境異議的“宣戰對象”（郭巍青、陳曉運，2011）。即使政府不遺余力地引導和塑造公眾對技術的認知和認可，但不可避免地陷入貝克所稱的“有組織地不負責任”（公司、政策制定者和專家結成的聯盟制造了當代社會中的危險，然后又建立一套話語來推卸責任）的嫌疑，政府風險管理由此失靈。

即有的程序沒有能為公眾提供參與大型工程的決策渠道，現有的相關制度要求項目的公示，但也只是為提供了一個提意見或建議的途徑。如果公眾的進言得不到采納，專家共同體以“民心工程”等理由強行推進，則對專家共同體做出的“應建”決策，公眾可能得出完全相反的結論。如此，體制內將無解決爭端的可能，公眾出于自我保護的意識，必然尋求體制外的解決方案。而其他“鄰避事件”間接經驗，讓公眾自然選擇最簡單、最直接也是最有效的方式——集體行動，“鄰避沖突”則無法避免。

國內發生的諸多“鄰避事件”證明，無論工程是處于是選址階段、建設階段，還是運營階段，在國家“維穩”大局方針下，政府必然迅速做出“暫停”或“終止”決定，專家共同體所做出的工程決策至此以“失敗”而告終?？梢?，面對工程興建中的“鄰避”困局，傳統工程規劃設計決策程序必須變革，而變革的關鍵是讓公眾直接參與決策。

三、 環境異議中工程規劃設計合理性的艱難選擇

盡管有許多種方法支持工程規劃設計方案的評選和決策，但實踐中設計決策者的判斷將最終決定方案的取舍，而方案的合理性則是決策者判斷的基本準則。工程規劃設計決策合理性包含兩個方面，一是必須符合目的，二是必須符合條件目的決定規劃設計的方向和主旨，條件則決定著規劃設計的可行性和代價。（劉云月、馬純杰，2004）。規劃設計則作為工程建設的先導和依據，任何決策都必然受目的和條件這兩個基本要素的制約。

起初，人們對工程取舍更注重實用目的。隨著時代的發展，工程作為一種經濟產品和社會公共物品的屬性日益凸顯，這就迫使人們考慮設計合目的性與社會學（包括經濟學）的內在聯系。美國工程技術認可委員會對工程的定義是，“利用通過學習、實驗和實踐獲得的數學與自然科學方面的知識，開發經濟地使用材料和自然之力的方法來造福人類”。這一定義包括了技術、使用和經濟三個層面價值構成的工程目標系統。赫什伯格（2005）將建筑設計的目標價值要素歸納為人文因素、有效的技術、自然環境、文化環境、經濟環境、業主與設計者的哲學理念和偏好、對公眾健康、安全和福利的關注等幾個方面，這些目標要素同樣適用于任何工程規劃設計決策。

因此，工程規劃設計合理性的目的是一個基于多元目標的系統，它由工程利益相關者各自所追求的價值目標組成。設計師從技術角度去思考問題，如建筑設計師會考慮空間尺度、領域感、色彩和形態創新等；政府會考慮整體的社會效果，如GDP、增加就業、“形象工程”等等；投資人注重市場因素，如投資回報、成本節??；公眾則關注環境價值、個人的福利和安全。然而，多元目標之間的沖突是無法回避，例如，興辦者追求設施所帶來的利潤和盡可能低的成本，而公眾則要求設施盡可能小的負外部性和盡可能大的正外部性，這又必然增加投資成本。多元目標之間沖突如何平衡成為工程規劃設計合理性判斷的一個難題。

在傳統程序中，這種平衡工作來自于先進設計師的自覺追求。但是，迫于委托人——興辦者的壓力或自身的原因，并不是所有的設計師都會努力實現這個平衡。即使他們有這樣的想法，傳統程序中也并沒有相應的機制促成這樣的平衡。風險社會的環境異議使多元目標之間的沖突逼上了“前臺”，它們之間的平衡不應再是設計師的自覺行為，它已經成為工程規劃設計決策中必須面對的問題。

從設計決策的邏輯順序來看，規劃設計合目的性是人們做出決定的重要因素，但是一個設計方案僅是合目的性還不行，還必須符合條件。在傳統程序里，設計師關注的是公共政策、市場需求以及土地資源的利用模式等人文和自然條件等（劉云月、馬純杰，2004）。然而，在環境異議中，許多符合上述條件的設施同樣也遭受著“鄰避”抵制。在風險社會，公眾的心理接受條件，尤其是設施所在的社區居民心理感受，理應成為現代工程規劃設計決策不可忽視的關鍵條件。

現代經濟決策范圍已經從商品性或物質性拓展到人類全部行為以及與之相關的全部決策領域，對于工程設計規劃設計決策而言，它應涉及工程內部及外部與經濟要素發生某些關系的各種價值要素，而且也不僅是先驗性的價值思考，更重要的是源于人類生活需求的價值評價。因此，現代大型工程規劃設計決策需要一個能解決環境異議難題、有更寬視野的方案合理性評價與實現多元價值之間平衡的新機制。

四、 響應式策略：現代大型工程規劃設計決策機制

借鑒這些領域“響應式設計”思想，本文認為現代大型工程規劃設計決策應突破傳統的以國家規范和標準為依據、以專家知識和經驗為基礎的先驗性建立工程技術參數與設計邊界條件的局限，在利益相關者互動協調過程中達成利益相關者對參數與邊界條件的共識。

“響應式”大型工程規劃設計決策機制的關鍵是讓各類利益相關者或其選出的代表都直接參與決策，在互動過程中各利益相關者提出各自的觀點和主張，如政府讓社區公眾了解項目的社會整體價值、興辦者讓社區公眾了解項目為提供的社會服務、社區公眾讓各利益相關者了解他們對項目的焦慮和主張及利益訴求、設計師各利益相關者了解項目可能產生的負外部性及采取技術措施、國內外技術標準等，并進行爭議、解釋、回應或贊同等，尋求各方爭議的焦點。對于焦點問題，開展下一輪的協商。這個過程將可能是一個多次循環、耗時較長的程序，但從認識論角度來看，這個過程中各利益相關者關于項目認知的相互作用和學習，使各方的建構潛移默化，變得更加準確和成熟，有利于發展為共同建構，并可能在最終達成在工程選址、規劃和設計參數與邊界條件上的共識。

理論上，“響應式”大型工程規劃設計決策機制與中央所提出的構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”、建設中國特色的社會管理體系總方針相一致，符合當代社區主義精神和新公共參與理論。余瀟楓、張東和（2002）認為以國家理性為價值尺度的“國家主義”在中國正趨向衰微，以“個人自由加公共利益”為精神實質的社區主義作為一種新的社會精神價值取向，適應中國城市化進程的需要。進入21世紀之后，無論是發達國家還是發展中國家，公共參與在政府治理運動中所扮演的角色越來越重要。新公共參與理論強調公民不是簡單參與政策的制定、影響政策制定過程或對政府決策與執行施加壓力，而是分享政府的權力，同時分擔政府的責任，建立了一個責任共享、利益共擔的機制。盡管新公共參與理解受到影響行政效率與效能等方面的質疑，但它使得真正地發展與解決社會問題成為可能（顧麗梅，2009）。

實踐中的經驗也使“響應式”策略的可行性得到驗證。日本作為垃圾焚燒先行者，經歷了20世紀五六十年代無序焚燒過程，空氣與土壤中二英含量均嚴重超標，類似的設施建設同樣遇到“鄰避”困局。為此，90年代始日本政府規定二噁英排放量不得超過0.1pgTEQ/m3，并采取最嚴格的前期分類回收以及資源化利用措施，垃圾焚燒所產生的危害已大幅降低。廠址選擇規定與居民聚集區的距離是是根據煙囪高度計算出塵?？赡茱h落最大距離的兩倍，但最終的廠址仍是在社區居民參與下確定。例如，武藏野市垃圾焚燒廠最后選址定在剛落成的市政府辦公樓附近（人民網，2009）。

我國工程建設中所遭遇的“鄰避沖突”事件也顯示了推行“響應式”大型工程規劃設計決策機制的意義。以蘇州吳江垃圾焚燒廠（吳江綠洲環保熱電有限公司）為例，2009年在該廠接近完工時，因周邊居民的大規模群體性抗議行為，未能投入使用而閑置至今。課題組對該廠實地走訪發現，離廠區最近的平西村直線距離只有300多米，建廠拆遷居民絕大多數安置在該居民點；密集1 400余家企業、人口眾多的千年古鎮——平望鎮，直線距離為1.5公里。對周邊居民結構性訪談（受訪者總人數為95人）統計結果顯示，盡管選址在政府網站公示，但平西村的受訪者12人中，只有55%的人在還沒有動工之前才了解到工廠性質，且大多是在拆遷動員時才確知，另有18%的人是在開始動工后、27%的人是在建成后才確知，而其中82%的人是通過街談巷議才知道該了解到該廠的性質；平望鎮受訪者54人中，有78%在該廠動工后或在該廠建成后才知道該廠（多數人并不了解該廠的性質）。數據表明，相關部門在項目選址決策中，并沒有進行充分的宣傳工作，當地居民未能得到參與工程規劃選址決策的機會。盡管如此，受訪者中仍有70%的人支持采用焚燒技術處理垃圾。可以設想，如果采用“響應式”策略，即使最終廠址方案被居民否決，也不至于讓投資3億多元的設施遭廢棄，更不會發生較大社會影響、影響社會穩定的群體性事件。

五、 結論與建議

不可否認，“響應式”決策程序將耗用更多的時間和其他資源，但相對于工程規劃設計決策的失敗、或可能引發的社會影響事件及消耗的維穩成本等來說，其所產生的經濟、社會與政治價值不言自明的；該程序也不能保證最終所有利益相關者在有爭議的問題上達成共識，項目可能被否決，但這些有爭議的問題將為后續的類似工程決策及相關公共政策制定提供了極有意義的參考；“響應式”決策程序如同新公共參與理論那樣，在公共參與質量、阻礙創新、決策效率等方面遭受質疑（顧麗梅，2009），但這些問題的解決遠比解決社會矛盾或群體事件等問題要容易得多。因此，“響應式”程序為現代大型工程規劃設計決策提供了一個宏觀的視野和一個更加全面、更有價值的評價機制。

參考文獻：

1. 沙立文等著.邵穎紅等譯.工程經濟學.第13版.北京：清華大學出版社，2007.

2. 郭巍青，陳曉運.風險社會的環境異議——以廣州市民反對垃圾焚燒廠建設為例.公共行政評論，2011，（1）.

3. 管在高.鄰避型群體性事件產生的原因及預防對策.管理學刊，2010，（6）.

4. 李曉暉．城市鄰避性公共設施建設的困境與對策探討.規劃師，2009，（12）.（下轉第78頁）

5. 丘昌泰．鄰避情結與社區治理：臺灣環保抗爭的困局與出路.臺灣：韋伯文化出版社，2007.

6. Edelstein MR．Contaminated communities：the social and psychological impacts of residential toxic exposure．Westview Press，Boulder，1988.

7. Minehart D， Neeman Z．Effective sitting of waste treatment facilities．J Environ Econ Manage，2002，（43）.

8. Burningham K ．Using the Language of NIMBY：A topicfor research，not an activity for researchers．Local Environment，2000，（5）.

9. O'Hare M．Not on my block you don't： facility sitting and the strategic importance of compensation．Public Policy，1977，25（4）.

10. 劉云月，馬純杰．建筑經濟．北京：中國建筑工業出版社，2004.

11. 楊雪冬等．風險社會與秩序重建．北京：社會科學文獻出版社，2006.

12. 薛曉源．前沿問題、前沿思考：當代西方學術前沿問題追蹤與探詢.上海:華東師范大學出版社，2005.

13. 陳道銀．風險社會的公共安全治理．學術論壇，2007，（4）.

14. 亞當等著．趙延東，馬纓等譯．風險社會及其超越.北京：北京出版社，2005.

15. 陳海嵩.風險社會中的公共決策困境—以風險認識為視角.社會科學管理與評論，2010，（1）.

16. 錢亞梅．風險社會視野中的政府責任．蘭州學刊，2007，（9）.

17. 赫什伯格著．汪芳，李天驕譯．建筑策劃與前期管理．北京：中國建筑工業出版社，2005.

18. 羅云毅.“十二五”投資規模展望.中國投資，2011，（5）.

19. 古貝，林肯著.秦霖，蔣燕玲等譯.第四代評估．北京：中國人民大學出版社，2008.

20. 余瀟楓，張東和．社區主義：公共倫理建設的新走向.上海交通大學學報（社科版），2002，10（1）.

21. 顧麗梅．挑戰、批判與反思：解讀當代西方的新公共參與理論．浙江學刊，2009，（6）.

基金項目：教育部人文社會科學規劃基金項目（項目號：10YJAZH033）、江蘇省高校哲學社會科學重點項目（嗎號：2010ZDIXM004）、東南大學基本科研業務費重大科學研究引導基金項目（項目號：SKYY20110004）

作者簡介：黃有亮，東南大學土木工程學院副教授，博士；張濤，蘇州市住房和城鄉建設局研究員級高工，同濟大學博士生；陳偉，東南大學土木工程學院碩士生；劉佳佳，東南大學土木工程學院碩士生。

收稿日期：2012-08-18。