我國公共服務領域的多元供給模式研究

摘要：我國公共服務領域的供給效率問題一直備受關注，在對比公共部門、私人營利性部門以及非營利性部門各自供給特點的基礎上，文章構建了平行關系、協作型、扶助型這三種多元供給模式，并闡述了各自的適用環境及模式特點，為深化我國公共服務供給模式改革提出了相應的政策建議。

關鍵詞：公共服務；多元化供給；供給模式；效率

公共服務作為一種準公共產品，既可以由公共部門提供，也可以由營利性部門或非營利部門提供，還可以由多個供給主體聯合提供。縱觀我國，改革開放三十多年來，雖然公共服務供給主體也逐漸呈現出多元化的趨勢，但是總體來看，國有企、事業單位主導公共服務供給的基本狀況并沒有根本改變。探討適用于我國國情的多元化公共服務供給模式，對于推動市場經濟改革、改善國民福利具有重要意義。

一、 相關研究綜述

作為供給主體，公共部門、營利性部門及非營利性部門（后兩者常被統稱為私人部門）這三種組織形式面臨不同的約束條件和激勵條件，進而生產成本和交易成本也不同。Ferris和Graddy（1994）指出，沒有哪一種組織形式在有效供給公共服務方面是完全占優的，不同的組織形式在交易成本和生產成本之間存在不同的取舍關系。對比上述組織形式：私人部門在利潤激勵和投入靈活性方面較易實現，因而具有一定的生產效率優勢；公共部門和非營利性部門由于利益動機缺失，其投機行為會減少，因此這兩種供給主體通常可以有效降低其交易成本（Ferris Graddy，1994）；在某種程度上非營利性部門能夠解決公共部門壟斷時存在的一些效率問題，但由此引發的是使用公共資金的民主合意性問題（Liebman，1984）。在購買者較難與供給者達成合約的領域或者具有公共產品成分的服務領域（如兒童救助、醫療、教育、養老院等），非營利性部門更能體現出其供給效率性，因為除了金錢激勵之外，非營利性企業比營利性企業能夠更有效地激勵員工（Francois，2003）。

鑒于上述三類供給主體各自的局限性，從上世紀90年代后期至今，歐美等國開始積極探討多元化的公共服務供給模式，并已形成了一些基本共識：公私部門共同供給優于單一的公共供給或者私人供給，且在公私共同供給的情況下，供給規模要高于單一供給機制下的規模（Epple Romano，1996；Gouveia，1997；Rosenau，2000）。公私合作機制（public-private partnership，簡稱PPPs）逐漸在歐美等國得到廣泛應用。在該機制下，公私部門共同分擔風險，共同生產、共同獲益，兩類供給主體之間存在兩方面的關系：一是財務關系，公共和私人部門作為參與者，其資金是如何進入的；二是公共和私人參與者如何通過這一模式緊密聯系并共同發揮作用（Hodge Greve，2000）。

以探討組織之間政策協調問題的\"網絡管理\"理論為公私部門之間的深入合作提供了思路。在這一管理模式下，政府部門可以扮演四種不同的角色：第一種是將政府的想法和目標強加給其他社會參與者；第二種是和其他的公共、準公共以及私人部門一起合作參與提供公共服務和政策制定；第三種是扮演過程管理經理的角色，協調公共服務供給中其他主體的參與，幫助解決問題并且實現目標；第四種，政府是公共服務網絡的構建者（Klijn Koppenjan，2000）。Grout（2003）進一步指出，管理模式的變革，有助于激發參與者的積極性進而提高效率，政府也就能夠以低于公共供給的成本向公眾提供公共服務。

盡管公私合作機制能夠最大化利潤和社會收益的線性組合，但這一機制并非完美，可能會抑制降低成本的創新行為而且委托者可能對于降低供給成本、增加社會收益的創新行為并不感興趣（Bennett Iossa，2006）。同時，在管理控制公共資金的財政風險方面，仍需強有力的制度支持（Budina，Brixi Irwin，2007）。

在我國，一方面，處于軟預算約束和壟斷地位的國有企業是公共服務的主要供給者，而其效率低下已是共識（林毅夫、李志赟，2004；劉小玄，2004等）；另一方面，長期以來在教育、醫療等領域民營企業或非政府機構面臨著嚴格的進入壁壘，公共部門的壟斷地位較難動搖（劉小玄、趙農，2007）。劉瑞明、石磊（2010）更是指出國有企業除自身效率缺失之外還存在其他效率缺失，國有企業的效率損失會對整個經濟造成“增長拖累”。由此可見，積極探討我國公共服務領域的多元供給模式，對于改善單一公共供給的低效率、促進經濟效率、改善消費者福利和提高公共資金使用效率具有較強的現實意義。

二、 創新公共服務多元化供給管理模式的三種設想

基于Moos和Miller（1981）對公私兩類醫療供給主體之間關系的分類以及網絡管理理論中政府的角色定位，這里結合我國的現實制度約束及企業特點，討論國有企業、私人營利性企業和非營利性企業這三類供給主體間可行的關系模式，進而探討不同合作關系下的供給效率和社會福利狀況。

1． 平行關系模式：三類供給主體在市場上獨立運行，擁有各自的供給體系，不存在內在聯系。基于完全競爭和壟斷兩種市場狀態討論如下：

（1）完全競爭狀態。當企業數量足夠多達到完全競爭的市場狀態時，企業能夠各自實現生產的最優效率，從而達到市場最優供給效率。當產生競爭均衡時，價格等于邊際成本等于邊際收益，社會總福利實現最大化。當價格小于其平均可變成本時：私人營利性企業將選擇退出市場；國有企業和非營利性企業具有一定的外部制度優勢，得以繼續維持經營。在相同努力程度和相同產出水平的條件下，私人營利性企業對市場價格的承受能力更強，能夠在更低的價格水平上維持生產，體現的是私人營利性企業的內部制度優勢。

（2）壟斷狀態。就生產效率而言，與完全競爭的市場均衡相比，壟斷狀態下的產量水平更低，價格水平更高。在此重點討論兩種壟斷情形：價格領先和數量領先的寡頭壟斷狀態，這兩種情形與我國的現實比較接近，國有企業處于領導者地位。若不考慮企業間的效率差異，基于瓦里安（1997）的推導思路，當企業的價格反應曲線都向上傾斜時，均衡狀態中作為價格追隨者的私人營利性企業和非營利性企業能夠獲得更高的利潤；當價格反應曲線都向下傾斜時，作為價格領導者的國有企業可以獲得更高的利潤；且作為數量領導者的國有企業的利潤往往不低于追隨者企業的利潤。

2． 協作型模式。在該模式下，三類供給主體相互合作，存在內在的鏈接機構和制度，共同保證全面、完整的公共服務供給體系。三家企業之間不存在真正意義上的完全競爭關系，而是作為一個整體性的供給者來滿足市場需求。當某一供給主體提供某種服務無法滿足某一消費者的需求時，內在協調機制將發揮作用，將這一消費者轉移到能夠滿足其需求的其他供給主體處，從而有效地減少了消費者的轉換成本。這種內在協調機制不僅存在于不同所有制的供給主體間，也存在于同一類型的企業之間，通常由第三方公共部門即政府規制部門來促成實現。三類供給主體以三者共同實現利潤最大化為目標，不同主體提供同一種公共服務的價格是相等的。三類供給主體通過相互協作盡量滿足消費者需求，可視為市場中只存在一個供給者面向所有消費者。在該模式下：①私人營利性企業的進入成本被弱化；②資源要素在不同企業之間可以自由流通；③除了企業各自需要承擔的成本外，還存在一項交易成本，即用于協調三者供給關系的成本，由政府規制部門承擔。

當市場上企業數量足夠多形成完全競爭環境時，企業為價格接受者：當三類企業的邊際成本都相等時，三者的共同利潤得到最大化，社會福利也是最優的；但是由于三類企業總平均成本和平均可變成本不一定相等，各自的利潤水平也不一定相同。當市場上的企業數量較少，無法形成有效的競爭環境，那么企業為價格制定者，三類供給主體之間存在議價機制，類似于形成了卡特爾組織。

協作型模式的顯著特點在于，有助于提高國有企業和非營利性企業的生產效率。一方面，要素資源的自由流動，可以在一定程度上將私人營利性企業的內部制度優勢傳導給國有企業和非營利性企業，從而提高這兩類企業的生產效率。另一方面，政府規制部門可以根據掌握的信息，對比國有企業和私人企業之間的生產效率差異，從而通過行政干預、財政干預等手段盡可能地減少國有企業的道德風險，對國有企業進行成本控制，有助于增強財政資金的使用效率。但是，該模式存在一個重要的問題，即怎樣才能實現有效的內在銜接？關鍵在于政府規制部門對信息的掌握程度以及有效的協調制度。但是，作為價格制定者的企業所上報的信息就一定如實嗎？因此，不能忽視企業自身的逐利性，營利性企業存在虛報成本信息的動機。

3． 扶助型模式。三類供給主體具有不同的功能區域，在必要時扶助其他供給主體。三個供給主體獨立存在，但是區別于完全競爭市場環境，該模式中的三家企業存在聯合供給的領域。為了鼓勵供給主體間的自發扶助關系，財政部門可以對聯合供給行為給予一定的財政撥款或稅收優惠。在各自的功能區域內，三類供給主體提供的是獨立的同質或異質產品；另外存在一類服務，僅由某一供給主體提供時，效率太低或者無法保證供給，因此就需要其他供給主體給予扶助，進行聯合供給，以盡量滿足消費者的需求。

在獨立功能區域，企業行為與平行關系模式下的行為相似，不再贅述。在聯合供給區域，企業行為與協作型模式的情形略有不同。在扶助型模式的聯合供給區域，是由企業自發建立的內在聯系機制，那么企業只有從聯合供給中有所獲利，才會具有供給動機。因此，企業更傾向于成為價格制定者，形成寡頭壟斷地位進而限制新企業的加入。

對于企業來說，可能面臨以下情形：①其一部分生產處于完全競爭環境中，另一部分生產處于扶助型模式的壟斷環境中；②其全部生產都處于壟斷環境中；③其全部生產處于完全競爭環境中，被限制進入聯合供給區域。對比可知：①情形下的消費者剩余是最多的，總體生產效率也是最高的；②情形對于消費者福利和供給效率都是最為糟糕的。

三、 不同模式的適用性分析

在平行關系模式下，私人營利性企業的進入成本是影響其效率優勢的重要因素。基于效率性的考慮，如果市場上存在的企業以及潛在進入者數量較多，具備形成競爭環境的條件，那么政府規制部門應該創造更為便捷的進入機制，盡可能減少企業進入成本，放開準入限制；如果現有企業和潛在進入者數量不多，處于寡頭壟斷供給狀態，那么政府規制部門應該有意限制國有企業的壟斷利潤，同時通過財政部門的補貼及稅收優惠等方式，吸引更多潛在進入者。

在協作型模式下，消費者受益于較低的消費成本。實施該模式的前提是放開進入限制。政府規制部門獲取所有企業的生產經營信息，通過信息處理，進行信息比對，能夠對國有企業進行成本監管，對壟斷利潤進行限制。同時，還應該放開要素資源在企業間的自由流動，促進效率傳導效應。但是在該模式下，一旦形成卡特爾壟斷，政府規制部門進行成本管理和壟斷限制的作用就很有限，需要建立起有效監督企業上報真實成本的信息機制。

在扶助型模式下，消費者的多樣化需求能夠得到滿足。在聯合供給區域，壟斷利潤不可避免，一方面應該實施更嚴格的價格監管，另一方面可以運用財政激勵手段，鼓勵形成競爭性的扶助供給機制。

就效率而言，不管在哪種模式下，完全競爭市場環境下的公共服務產出水平都是最高的，消費者福利得到最大化。對于消費者福利，協作型和扶助型這兩種模式能夠較好地解決平行關系模式中可能出現的供給不足問題，進一步對比這兩種模式，協作型模式下消費者的獲取成本更低，并且有助于政府規制部門對國有企業的成本管理，加強對財政資金的監管與約束。因此，在協作型模式下充分放開市場準入以實現完全競爭狀態，能夠最大程度地接近基于生產效率、消費者福利以及財政資金使用效率考慮的最優均衡狀態。在協作型和扶助型模式下，政府規制部門不僅承擔市場準入的決策，而且扮演著信息中樞的角色，因而能夠在控制國有企業成本、抑制壟斷利潤方面發揮一定的作用。綜上，三種模式各有優勢與不足，其制度優勢的發揮取決于現實的市場環境狀態，以及政府規制部門的行為能力，因此應因地制宜地實施模式改革。

四、 優化我國公共服務多元供給管理的政策建議

在我國公共服務領域采用多元化的供給管理模式，是提高供給效率、改善消費者福利的一項重要改革。本文依據我國的現實情況，為改善當前公共服務供給現況提出以下四方面的政策建議：

1． 創造要素資源自由流動的市場環境。在我國，要素資源尤其是人力資源，并未實現在不同所有制企業之間的自由流動，當前穩固的國有經濟壟斷地位也在一定程度上抑制了要素資源的自由流動。促進我國公共服務領域要素資源的自由流動是改善國有壟斷的可行方式之一。首先應逐步取消制度及政策上的區別對待，尤其是在進入門檻方面，盡量給予不同所有制企業同等的競爭機會，并且增強競標透明度以減少交易成本。在關乎國家經濟命脈的領域，雖然仍應以國有經濟為主，但是可以適量引入私營經濟，通過第三方部門的信息控制，從而起到一定的效率傳導和成本控制作用，這一作用在上述三種供給模式中都可以實現，在協作型模式中的作用更為顯著。要求國有企業領導進民企，逐漸取消國有企業在資源獲得方面的特權地位，國有企業進行民間融資等方式，都是打破要素資源流動限制的可行之舉。

2． 建立價格管制部門、財政部門、審計部門之間的信息共享機制。價格管制部門對信息的掌握程度決定了其是否能夠充分發揮第三方部門的監管作用。擁有強大信息資源的價格管制部門，必然可以在一定程度上掌握企業間成本利潤的差別程度，從而為控制國有企業成本、抑制壟斷利潤提供信息基礎。能夠接觸到企業成本及利潤信息的部門有財政部門、審計部門和價格管制部門，因此建立起三個部門之間的信息共享機制，可以在一定程度上有助于掌握企業真實信息，同時防止稅收流失、提高財政資金利用效率。

3． 積極開展公共服務多元化供給模式試點工作。我國的公共服務供給狀況類似于平行模式下的壟斷情形，公共經濟與私人經濟之間不存在橋梁關系。在美國的醫療服務領域，一些地區采取的是平行式的競爭關系，也有不少地區采用的是公私協作或互助的形式——公共部門和私人部門共存并且存在相互聯系。雖然我國不少地方已經開始嘗試不同的供給思路，但是鮮有建立起公私供給內在聯系的做法。因此，考慮到地區差異，可以考慮在我國不同地區開展平行關系、協作型及扶助型三種供給模式的試點工作，對比不同模式下的供給效率和福利效果，從而為更深層次的改革奠定基礎。尤其是在供給主體中納入私人非營利性部門，也應成為試點工作的一項重要嘗試。

4． 充分運用財政稅收手段。不管是國有企業還是私人企業，都密切關注企業的實際收入問題，稅收優惠、財政補貼等政府行為都是可以影響企業經濟行為的因素。通過這些方式，引導企業調整服務產量及結構，以便更好地滿足公眾需求。例如在扶助型模式下，適當的稅收優惠或者財政補貼，可以有助于激勵企業形成聯合供給區域。當然，財政部門實施這些財政稅收工具時，仍要以充分的企業及市場信息為基礎，不可盲目刺激調節，造成財政資金的浪費。

參考文獻：

1. 林毅夫，李志赟.政策性負擔、道德風險與預算軟約束.經濟研究，2004，（2）.

2. 劉瑞明，石磊.國有企業的雙重效率損失與經濟增長.經濟研究，2010，（1）.

3. 劉小玄，趙農.論公共部門合理邊界的決定——兼論混合公共部門的價格形成機制.經濟研究，2007，（3）.

4. Dennis Epple and Richard E. Romano， Public Provision of Private Goods， The Journal of Political Economy，1996，104（1）：57-84.

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作者簡介：葉軍，南開大學國際經濟貿易系博士生；王文靜，南開大學財政學系博士生。

收稿日期：2012-07-20。