論違章建筑

摘 要：違章建筑是當(dāng)今社會(huì)的普遍現(xiàn)象。建造人建造違章建筑多為自用，但也有轉(zhuǎn)讓違章建筑，或出租違章建筑，或?yàn)榱硕喃@拆遷補(bǔ)償款。是否一定要將違章建筑拆除，抑或視其違章程度作不同處理？對(duì)于以違章建筑為標(biāo)的物的買賣合同、租賃合同是否一概無效，還是以某種方式作區(qū)別對(duì)待？如何界定違章建筑、違章建筑的性質(zhì)是什么？等等這些都是實(shí)務(wù)中的爭(zhēng)議問題。

關(guān)鍵詞：違章建筑 拆除 無效

違章建筑是我們所耳熟能詳?shù)摹Ｈ粘Ｉ钪械倪`章建筑隨處可見，諸如低矮住房的擅自加蓋、一層店鋪的圍欄圈地等等。違章建筑違反城市的整體規(guī)劃，影響市容，而且安全性不能保證，威脅著居民生命財(cái)產(chǎn)安全。違章建筑危害甚大但如今房地產(chǎn)行業(yè)的興盛帶動(dòng)舊城改造，住戶想方設(shè)法加蓋樓層以擴(kuò)大補(bǔ)償面積，獲得更多補(bǔ)償款，違章建筑難以根絕。雖然《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及各地出臺(tái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃辦法和住宅管理辦法等都對(duì)違章建筑有所規(guī)范，但各法律法規(guī)均沒有給違章建筑下一明確的定義。一個(gè)確切的概念對(duì)判定建筑物是否違章以及糾紛的處理是非常必要的。本文從違章建筑概念界定出發(fā)探討幾個(gè)相關(guān)的法律問題。

一、違章建筑的界定與類型

理論與實(shí)務(wù)中對(duì)如何界定建筑物違章有兩種分歧意見，即廣義的違章建筑與狹義的違章建筑。所謂廣義的違章建筑通常是指違反法律法規(guī)，未取得政府主管部門的許可而擅自新建、擴(kuò)建、改建的建筑物或構(gòu)筑物。如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者謝在全認(rèn)為違章建筑系指違反建筑法令，不能取得建筑執(zhí)照，致無從辦理所有權(quán)登記之建筑物。廣義說認(rèn)為違章建筑不僅違反了各地城市規(guī)劃管理規(guī)定，在本質(zhì)上則是違反了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)。狹義的違章建筑則僅指違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物或構(gòu)筑物。持有該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，以法律、行政法規(guī)界定是否違章建筑符合《行政許可法》規(guī)定的精神。該法規(guī)定了法律可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，省級(jí)政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。而關(guān)于城市建設(shè)，《城市規(guī)劃法》已設(shè)定了行政許可；對(duì)于農(nóng)村建設(shè)，《土地管理法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》也設(shè)定了行政許可并規(guī)定了具體的程序，故地方法規(guī)及規(guī)章已無必要再就此事項(xiàng)設(shè)定行政許可，只能就實(shí)施行政許可作出細(xì)化的規(guī)定。若當(dāng)事人的建設(shè)行為不違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定，而只是違反了地方法規(guī)及規(guī)章的，就不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反法律和行政法規(guī)的行為，其建筑物也不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違章建筑。臺(tái)灣學(xué)者也有持狹義觀點(diǎn)的，如王澤鑒就認(rèn)為違章建筑系指建筑法適用地區(qū)內(nèi)，未經(jīng)申請(qǐng)當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)審查許可，并發(fā)給執(zhí)照，擅自建造的建筑物。然而法律、行政法規(guī)并未禁止地方政府根據(jù)各地實(shí)際情況按照已有的規(guī)定再行制定實(shí)施細(xì)則。各地由于地理環(huán)境、歷史因素以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異都會(huì)對(duì)城市建設(shè)規(guī)劃做出不同的設(shè)計(jì)，對(duì)待違章建筑也會(huì)做出不同的處理。法律行政法規(guī)都只是對(duì)相對(duì)原則的程序做出了規(guī)定，具體的操作步驟還是有待地方政府的規(guī)定。因此，狹義觀點(diǎn)持有者的理論是不科學(xué)的，也是不符合現(xiàn)實(shí)情況的。故筆者贊同廣義違章建筑的觀點(diǎn)。

違章建筑雖然沒有一個(gè)明確的法律定義，但地方政府在治理城市建筑規(guī)劃時(shí)往往對(duì)違章建筑進(jìn)行列舉式規(guī)定，將違章建筑的各種通常形式予以明示，例如《海口市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于整治違法建筑的決定》規(guī)定違章建筑包括：（一）占用已規(guī)劃為公共場(chǎng)所、公共設(shè)施用地或公共綠化用地的建筑；（二）未報(bào)建或報(bào)建未批準(zhǔn)的建筑；（三）不按批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)圖紙施工，擅自改建、加建的建筑；（四）逾期未拆除的臨時(shí)建筑；（五）違反法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定的其他建筑。又如《上海市整治違章搭建和違章建筑的若干規(guī)定》規(guī)定下列未經(jīng)規(guī)劃管理部門許可的建筑物、構(gòu)筑物，屬違章建筑：（一）房屋加屋、屋面升高的建筑物；（二）庭園住宅和公寓的庭院內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物；（三）街坊、里弄、新村等地區(qū)建造的依附于房屋外墻的建筑物、構(gòu)筑物；（四）逾期未拆除的未占用道路的施工臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物。有下列情形之一的違章建筑，屬妨礙公共安全和交通的違章建筑：（一）在道路（包括人行道）上和街坊、里弄、新村通道內(nèi)建造的；（二）利用建筑物之間的間隙或突出建筑物之外懸空建造的；（三）建筑物、構(gòu)筑物超過原建筑承重結(jié)構(gòu)負(fù)荷的；（四）在市政、公用設(shè)施（包括地下管線）上建造的；（五）其它已經(jīng)妨礙或可能妨礙公共安全和交通的。等等。列舉式的立法雖然簡(jiǎn)單明了，但是缺陷在于過分明確具體，規(guī)定太過僵硬，難以應(yīng)對(duì)新情況新問題。根據(jù)違章建筑的概念并結(jié)合各地對(duì)違章建筑的列舉，可大體總結(jié)出三種類型：第一種是沒有土地使用權(quán)而于其上建造建筑物或構(gòu)筑物；第二種是雖有土地使用權(quán)，但未辦理建筑規(guī)劃、施工許可建造建筑物或構(gòu)筑物；第三種是土地使用權(quán)證、建筑規(guī)劃許可證、施工許可證等齊備，然而施工不符合行政許可標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或構(gòu)筑物。另一種分類是將違章建筑分為程序違章與實(shí)質(zhì)違章。實(shí)質(zhì)違建指建筑物無從依程序補(bǔ)正，使其變?yōu)楹戏ㄖㄖ铮怀绦蜻`章則能夠從程序上進(jìn)行補(bǔ)正，變成合法之建筑物。我國(guó)立法也借鑒了該劃分類型，并非對(duì)所有違章建筑進(jìn)行強(qiáng)拆。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”即對(duì)那些不能依程序補(bǔ)正的違章建筑才進(jìn)行強(qiáng)制拆除。

二、違章建筑的性質(zhì)與歸屬

關(guān)于違章建筑的性質(zhì)有不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)和占有狀態(tài)三種觀點(diǎn)。

（一）不動(dòng)產(chǎn)說認(rèn)為違章建筑是依附于土地或者已有不動(dòng)產(chǎn)如房屋的建筑物或構(gòu)筑物。雖然屬于違法建造，但因依附于另一不動(dòng)產(chǎn)而仍然具有不動(dòng)產(chǎn)的性質(zhì)，并在其上成立不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)說遭人詬病甚重。其主要漏洞在于只表面分析了違章建筑的不可移動(dòng)性。而當(dāng)討論不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)時(shí)，除了考慮不動(dòng)產(chǎn)的物理特性，更要在整個(gè)法律視野下特別是物權(quán)法的制度下進(jìn)行考量。不動(dòng)產(chǎn)登記制度是物權(quán)法的基本制度之一，《物權(quán)法》第六條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記；第十六條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。可見，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)只能通過登記享有。雖然《物權(quán)法》第三十條對(duì)建造房屋的事實(shí)行為規(guī)定無需登記即獲不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，但此等事實(shí)行為系合法行為，以合法建造為前提條件，才能不依登記而產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。違章建筑沒有適用余地。

（二）動(dòng)產(chǎn)說主張違章建筑客觀存在，并被客觀利用，仍然具有物的特性和價(jià)值。處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展的大背景下，對(duì)于客觀存在的有價(jià)值物，其上若是沒有所有權(quán)保護(hù)，那是難以想象的。任何具有價(jià)值的物都應(yīng)該成立所有權(quán)，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，避免本就稀缺的資源被浪費(fèi)。違章建筑因其違法性不可能完成不動(dòng)產(chǎn)登記，其上也就不可能產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。但建造人對(duì)于構(gòu)成該違章建筑的原材料若系合法取得，則對(duì)原材料可享有所有權(quán)，即對(duì)該違章建筑享有動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。動(dòng)產(chǎn)說解決了不動(dòng)產(chǎn)說不能依登記產(chǎn)生所有權(quán)的問題，但反對(duì)該觀點(diǎn)的學(xué)者提出作為動(dòng)產(chǎn)的原材料被組合成一個(gè)整體，已失去了原先動(dòng)產(chǎn)的性質(zhì)，對(duì)其保護(hù)也不再具有意義。

（三）占有狀態(tài)說認(rèn)為違章建筑因其違法性不能產(chǎn)生任何權(quán)利。《民法通則》第七十一條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；第七十二條規(guī)定財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的取得不得違反法律規(guī)定。只有合法的財(cái)產(chǎn)才能成為財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的客體。現(xiàn)實(shí)中對(duì)違章建筑的使用只能看作是一種占有。此占有也僅僅是作為事實(shí)狀態(tài)的占有，存在占有利益，因?yàn)檎加斜旧砭褪且环N利益，而違章建筑上不存有任何權(quán)利。占有人以所有的意思占有使用違章建筑，所以該占有為自主占有；基于違章建筑的違法性，其上無任何權(quán)利即該占有系無本權(quán)，是無權(quán)占有；建造人明知系違章建筑而為占有，故又屬惡意占有。

我國(guó)《物權(quán)法》明確登記為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的生效要件，則違章建筑的違法性使其不可能完成登記，進(jìn)而不可能產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。違章建筑不動(dòng)產(chǎn)說當(dāng)不可取。占有說認(rèn)為對(duì)違章建筑的占有系自主、無權(quán)、惡意占有就已經(jīng)適用了物權(quán)法的規(guī)則。受物權(quán)法調(diào)整的客體為物，分為不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，此為物權(quán)法所明確。違章建筑既不屬不動(dòng)產(chǎn)，則當(dāng)屬動(dòng)產(chǎn)。即組成建筑的原材料具有合法的來源，能夠以動(dòng)產(chǎn)的狀態(tài)受到保護(hù)，除非政府以具體行政行為拆除違章建筑外仍然具有不可侵犯性。占有說根據(jù)占有利益來維護(hù)對(duì)違章建筑的使用和不受侵犯，指出占有狀態(tài)非權(quán)利而是一種事實(shí)狀態(tài)，違章建筑因占有也能起到防止侵害的目的，因?yàn)榉蓪?duì)占有的保護(hù)重在維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。殊不知物權(quán)法上關(guān)于占有的規(guī)定是建立在不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)制度之上，是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)的占有。討論占有首先要討論占有的是動(dòng)產(chǎn)還是不動(dòng)產(chǎn)，然后討論占有的善意惡意、自主他主、有權(quán)無權(quán)。占有狀態(tài)說不能解決違章建筑的屬性問題，于是便避開該問題的討論空談?wù)加小Ｒ虼苏加袪顟B(tài)說根本沒有在討論違章建筑的性質(zhì)，并無說服力。故筆者認(rèn)為將占有違章建筑視為是對(duì)原材料的占有，在原材料上存在動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)歸屬于建造人是完全可行的，也有利于違章建筑一系列爭(zhēng)議問題的解決。該問題將在下文予以闡述。

三、違章建筑流通法律問題

違章建筑是否能夠買賣是實(shí)踐中存在的重大爭(zhēng)議問題。建造人建造違章建筑多為自用，時(shí)而也有將其出售。一般認(rèn)為，違章建筑是不得進(jìn)行流通的。因?yàn)檫`章建筑的違法性，使得買賣違章建筑的合同成為標(biāo)的物不合法的合同。而標(biāo)的物不合法當(dāng)然導(dǎo)致合同的無效。合同被宣告無效后將發(fā)生回復(fù)原狀的問題，即回到合同未簽訂時(shí)的狀態(tài)。在違章建筑買賣中便是買受人向出賣人返還該違章建筑，出賣人向買受人返還所收錢款。然而，以違章建筑為標(biāo)的物的買賣合同是否絕然無效？若無效，在返還前的使用收益買受人是否要向出賣人返還？如何向出賣人返還？若有效，其根據(jù)又是什么？不無討論的余地。

筆者認(rèn)為，買賣違章建筑的合同并不必然是無效的，違章建筑的違法性也并非不能補(bǔ)救。理由如下：

（一）基于違章建筑分類的分析

如前文所述，違章建筑大體可以分為三類。一為沒有土地使用權(quán)的違章建筑；二為沒有行政許可或行政許可不齊備的違章建筑；三為不符合行政許可標(biāo)準(zhǔn)的違章建筑。對(duì)于第一種情況，建造人是否可能在事后取得土地使用權(quán)而補(bǔ)正呢？我國(guó)并沒有完全禁止土地使用權(quán)在私人間的流轉(zhuǎn)。相反，符合法律規(guī)定的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是社會(huì)經(jīng)濟(jì)民事流轉(zhuǎn)的一種表現(xiàn)形式。例如在某開發(fā)區(qū)內(nèi)，甲廠在閑置的A地塊內(nèi)建起了廠房，但A地塊的土地使用權(quán)卻為乙廠所有。此時(shí)甲廠的廠房當(dāng)屬無土地使用權(quán)的違章建筑，依法當(dāng)拆，甲廠將會(huì)面臨巨大損失。然而A地塊之所以被乙廠閑置可能有其特殊原因，比如乙廠經(jīng)營(yíng)能力有限無力開發(fā)該地塊，閑置土地將面臨土地使用權(quán)的無償收回，乙廠也同樣面臨巨大損失。在這種情況下，乙廠會(huì)寧愿選擇向甲廠轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，甲廠也會(huì)欣然接受。甲乙間順利完成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，甲廠便能補(bǔ)辦土地使用權(quán)證，A地塊上的廠房也將因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的補(bǔ)缺而由違章建筑變?yōu)楹戏ńㄖＤ敲慈粼诩讖S補(bǔ)辦A地塊土地使用權(quán)之前便與丙廠簽訂了廠房買賣合同，該買賣合同是否當(dāng)然無效？筆者認(rèn)為此時(shí)合同有效與否應(yīng)視甲廠行為，即附生效條件之買賣合同。甲廠若作積極彌補(bǔ)行為，為補(bǔ)缺土地使用權(quán)而及時(shí)向乙廠受讓了該土地使用權(quán)，甲丙之間的買賣行為則有效。若甲廠不作該積極彌補(bǔ)行為，未能從乙廠受讓該土地使用權(quán)，甲丙之間買賣合同即為無效。至于根本無法事后取得土地使用權(quán)補(bǔ)正的如侵占了公用設(shè)施土地的違章建筑，以該違章建筑為標(biāo)的買賣合同應(yīng)屬無效。同理，對(duì)于以第二、第三種違章建筑為買賣標(biāo)的合同也應(yīng)作區(qū)別對(duì)待。對(duì)于可以事后補(bǔ)正手續(xù)的即使其在手續(xù)齊備后合同生效；對(duì)于在限期內(nèi)按照行政許可標(biāo)準(zhǔn)做出修正的使其合同生效。即根據(jù)程序違章建筑與實(shí)質(zhì)違章建筑的分類以程序違章建筑為標(biāo)的物的買賣合同為附生效條件的合同；以實(shí)質(zhì)違章建筑為標(biāo)的物的買賣合同則屬無效合同。

（二）基于違章建筑動(dòng)產(chǎn)性質(zhì)的分析

堅(jiān)持違章建筑不得買賣流通的觀點(diǎn)都建立在違章建筑性質(zhì)上屬于不動(dòng)產(chǎn)。在我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)采登記生效主義前提下，違章建筑若作為不動(dòng)產(chǎn)因其違法性而不能完成登記，這樣出賣人便不可能履行移轉(zhuǎn)標(biāo)的物的合同義務(wù)。那么對(duì)于自始履行不能的合同我國(guó)《合同法》將其列為無效合同原因之一。違章建筑作為不動(dòng)產(chǎn)也會(huì)導(dǎo)致合同因標(biāo)的不合法而無效。因此，違章建筑若作為不動(dòng)產(chǎn)一不能適用《物權(quán)法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的規(guī)定，二不能適用《合同法》關(guān)于合同履行的規(guī)定。在這樣的前提下違章建筑當(dāng)然不可能通過買賣的方式進(jìn)行流通。

違章建筑性質(zhì)上應(yīng)屬動(dòng)產(chǎn)。我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)動(dòng)產(chǎn)的交易采取交付主義，即不需要對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行登記。違章建筑也就不會(huì)因?yàn)檫`法性不能完成登記而使出賣人不能履行合同從而導(dǎo)致買賣合同的無效。違章建筑作為動(dòng)產(chǎn)成為買賣合同的標(biāo)的物時(shí)，出賣人只需向買受人交付該違章建筑的占有即履行了合同義務(wù)；違章建筑作為觀念上的動(dòng)產(chǎn)（原材料）的集合也使得該買賣合同的標(biāo)的成為合法。因此，違章建筑作為動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行交易即能符合《物權(quán)法》關(guān)于動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的規(guī)定，也能符合《合同法》關(guān)于合同標(biāo)的合法性與合同義務(wù)履行的規(guī)定。在這樣的前提下違章建筑是可以通過買賣的方式進(jìn)行流通的。當(dāng)然，以違章建筑為標(biāo)的物的買賣合同并非肯定生效如前所述，即要視該違章建筑是否能夠通過程序進(jìn)行補(bǔ)正。不再贅述。

四、結(jié)語

違章建筑違反了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律法規(guī)的規(guī)定，系屬違法。但不可因此一概否定其存在的價(jià)值。違章建筑廣泛存在為即成事實(shí)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀現(xiàn)象。時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有賴物之利用效率。可以通過程序補(bǔ)正的違章建筑完全沒有拆除的必要，否則將導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)與重復(fù)建設(shè)，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于實(shí)質(zhì)違章則責(zé)令當(dāng)事人限期自行拆除，逾期未拆的由政府強(qiáng)制執(zhí)行，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。

（作者單位：武警杭州士官學(xué)校）

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