行政裁量司法審查之思考

摘 要：我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院審理案件，對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，只進(jìn)行合法性審查，而行政裁量權(quán)的行使既涉及合法性問(wèn)題，還涉及合理性問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，能否對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行審查仍存在爭(zhēng)議，司法實(shí)踐中也僅僅是由法院出具書面材料建議行政機(jī)關(guān)依法行使其裁量權(quán)。本文通過(guò)分析行政裁量權(quán)濫用的危害及我國(guó)行政訴訟中行政裁量存在的問(wèn)題，對(duì)司法審查行政裁量權(quán)提出建議，從而更好的發(fā)揮司法審查對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)制作用。

關(guān)鍵詞：行政裁量權(quán) 濫用 司法審查

行政裁量權(quán)作為現(xiàn)代行政法的核心內(nèi)容，是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要的行政權(quán)力。在裁量行政執(zhí)法過(guò)程中，最大的問(wèn)題就是行政裁量權(quán)濫用。各國(guó)紛紛采用司法審查的手段對(duì)此加以規(guī)制，我國(guó)在這一方面還有待進(jìn)一步研究。

一、行政裁量權(quán)的濫用及危害

“所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是至理名言。因此，對(duì)任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)有某種法律控制。”行政自由裁量權(quán)也是這樣。法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益和更好地保護(hù)相對(duì)人利益。但是如果對(duì)此權(quán)力不加以適當(dāng)?shù)目刂疲筒槐苊獾漠a(chǎn)生濫用問(wèn)題，從而產(chǎn)生負(fù)面的影響。

（一）行政裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)

實(shí)踐中行政裁量權(quán)濫用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、裁量行為顯失公正。主要有以下三種情形：（1）相同情況不同處罰或不同情況相同處罰；（2）一個(gè)行為重復(fù)處罰；（3）不考慮相關(guān)因素或考慮不相關(guān)因素。我國(guó)現(xiàn)行立法中有些條款，賦予了行政主體自由行使自由裁量權(quán)作出行政行為的權(quán)利。這對(duì)行政主體提出了更高的要求，在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候要更加注意合法、合理。同時(shí)這也容易使得行政執(zhí)法主體自由裁量權(quán)過(guò)大，造成行政裁量權(quán)的濫用。

2、采取的程序和方式不正當(dāng)。由于我國(guó)行政程序規(guī)則方面還不完備，行政機(jī)關(guān)在程序上有較大的自由，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)及其工作人員存在辦事拖拉、推諉等現(xiàn)象，尤其是法律賦予權(quán)利的自由裁量行為，容易出現(xiàn)程序方式不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。其中包括：嚴(yán)重不當(dāng)?shù)某绦颍绫亟?jīng)的環(huán)節(jié)直接省略等；程序瑕疵普遍存在。

3、消極的不履行法定職責(zé)。法律法規(guī)明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)，但是卻未明確履行職責(zé)的期限。法無(wú)明文規(guī)定，行政主體可以對(duì)履行職責(zé)的期限自由選擇，積極不作為甚至拒絕作為的案件不斷增加，這也是濫用行政裁量權(quán)的表現(xiàn)。

4、不規(guī)范的解釋法律法規(guī)。由于法律法規(guī)中存在較多的彈性條款，行政主體行使權(quán)力時(shí)對(duì)此有一定的解釋自由。不確定法律概念的解釋，必須進(jìn)行目的性解釋，否則容易造成對(duì)法律法規(guī)的擴(kuò)大或縮小解釋，導(dǎo)致裁量權(quán)的濫用。

（二）行政裁量權(quán)濫用的危害

賦予行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)的目的是為了調(diào)整復(fù)雜多變的社會(huì)關(guān)系，彌補(bǔ)法律的漏洞，實(shí)現(xiàn)行政的靈活性和能動(dòng)性，濫用行政裁量權(quán)違背法律授權(quán)的目的和精神，干擾和破壞法律秩序，有嚴(yán)重的危害性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、濫用行政裁量權(quán)違背執(zhí)法原則。行政執(zhí)法主體必須在執(zhí)法原則的指導(dǎo)下開展執(zhí)法活動(dòng)。合理性原則是我國(guó)執(zhí)法原則之一，要求執(zhí)法主體在執(zhí)法活動(dòng)中，尤其進(jìn)行行政管理時(shí)行使自由裁量權(quán)，必須做到適當(dāng)、合理、公平、公正，即符合立法精神和目的，有充分、客觀的事實(shí)根據(jù)和正確的法律依據(jù)，不違背社會(huì)生活常理。濫用自由裁量權(quán)往往違背法律的基本精神，做到合法不合理，這與合理性原則背道而馳。

2、引發(fā)沖突矛盾，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。行政主體濫用自由裁量權(quán)，對(duì)問(wèn)題處理有較大的隨意性，損害行政相對(duì)人的利益，使得行政相對(duì)人對(duì)行政行為失去信賴、產(chǎn)生懷疑，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的對(duì)立情緒，不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

3、助長(zhǎng)特權(quán)思想，滋生腐敗現(xiàn)象。行政裁量權(quán)本身就具有主觀性，公務(wù)員作為一般人，也難免會(huì)追求利益最大化，行政裁量的幅度越大意味著公務(wù)人員手中的“權(quán)力”也越大，在利益誘惑的驅(qū)動(dòng)下難免會(huì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，這也會(huì)影響行政機(jī)關(guān)在群眾心中的形象。

二、行政裁量司法審查的正當(dāng)性

權(quán)力有濫用的趨勢(shì)，權(quán)力如果不加以制約，必然濫用。相對(duì)其他權(quán)力而言，行政裁量權(quán)尤其需要規(guī)制。因此，各國(guó)通過(guò)多種多種手段對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行控制，對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法規(guī)制雖然也是手段之一，但是仍存在爭(zhēng)議。個(gè)人認(rèn)為，司法審查行政裁量權(quán)是必要的、正當(dāng)?shù)摹?/p>

行政裁量權(quán)的行使具有專業(yè)性、靈活性和高效性的特征，司法審查雖然具有事后性的特點(diǎn)，但是中立性、權(quán)威性和個(gè)案性是司法審查的特性。首先，行政相對(duì)人利益受到侵害時(shí)通過(guò)訴訟獲得救濟(jì)，司法審查可以準(zhǔn)確辨析行政裁量權(quán)不當(dāng)行使的各種形式，并可以有效防止行政裁量權(quán)的濫用。同時(shí)它可以站在中立的立場(chǎng)合理控制行政裁量權(quán)，維護(hù)好行政相對(duì)人的合法權(quán)益。其次，公正嚴(yán)格的司法審查程序可以杜絕枉法裁判現(xiàn)象，保證裁判的公正合理，從而有效的解決行政爭(zhēng)議，使得行政相對(duì)人得到及時(shí)、高效救濟(jì)。再次，司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)司法自由裁量權(quán)，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)作出更符合立法精神的解釋，從而保證對(duì)行政裁量權(quán)的行使進(jìn)行有效的審查。最后，司法具有獨(dú)立性，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，其作出的判決具有強(qiáng)制性。

三、我國(guó)對(duì)行政裁量司法審查的現(xiàn)狀

在現(xiàn)代法治國(guó)家里，任何權(quán)利都要受到制約。相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，法院在一般人眼里是公平正義的象征，正如哈耶克所說(shuō)：“沒(méi)有司法審查，憲政就根本不可能實(shí)現(xiàn)。”沒(méi)有司法審查，就無(wú)法真正的保障行政裁量權(quán)不被濫用。如何對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法規(guī)制本質(zhì)上是國(guó)家在司法權(quán)與行政權(quán)的配置上如何合理分工的問(wèn)題，具體來(lái)講就是行政自由裁量權(quán)是否應(yīng)該接受司法審查以及接受司法審查的深度。對(duì)此，各國(guó)在通過(guò)對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查來(lái)防止裁量權(quán)的濫用時(shí)都采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度，即對(duì)行政自由裁量行為的審查標(biāo)準(zhǔn)多為合法性審查，排除合理性審查。盡管我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查作出了一些規(guī)定，但是由于行政裁量權(quán)的司法審查仍存在一些問(wèn)題，使得司法審查的功能未能完全顯現(xiàn)出來(lái)。

我國(guó)關(guān)于行政裁量權(quán)司法審查的法律規(guī)定主要集中在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條、五條、第五十四條等。從上述法律規(guī)定中可以看出，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，首先進(jìn)行合法性審查，未直接規(guī)定進(jìn)行合理性審查。但從《行政訴訟法》規(guī)定的“濫用職權(quán)”和“顯失公正”審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我國(guó)立法已經(jīng)初步認(rèn)可了合理性審查原則，只是該規(guī)定過(guò)于原則，缺少更明確的規(guī)定。

目前，我國(guó)行政裁量權(quán)司法審查中存在以下幾方面的問(wèn)題：

1、司法審查的原則偏籠統(tǒng)。現(xiàn)行規(guī)則之下，大部分學(xué)者認(rèn)為行政裁量權(quán)的司法審查主要是進(jìn)行合法性審查，只對(duì)“濫用職權(quán)”和“顯失公正”進(jìn)行合理性審查，即以合法性審查為主，合理性審查為輔。我國(guó)只對(duì)濫用職權(quán)和顯失公正的具體行政行為進(jìn)行審查，審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)。同時(shí)，我國(guó)的合理性審查原則缺乏具體的審查標(biāo)準(zhǔn)，可操作性差。而且，由于我國(guó)在立法與實(shí)踐未重視合理性原則，從而導(dǎo)致司法審查的功能不能充分發(fā)揮。

2、司法審查范圍過(guò)于窄。我國(guó)《行政訴訟法》通過(guò)列舉的方式限定可以提起行政訴訟的具體行政行為的范圍，法律沒(méi)有列舉出來(lái)的就不屬于司法審查范圍，這從另一個(gè)限制了司法審查的范圍。

3、司法審查的標(biāo)準(zhǔn)不明確。我國(guó)現(xiàn)行立法只通過(guò)“濫用職權(quán)”“顯失公正”等詞語(yǔ)對(duì)行政行為司法審查進(jìn)行規(guī)定，卻沒(méi)有相關(guān)明確的可操作性的法律解釋。沒(méi)有明確具體的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中法官產(chǎn)生不同理解，實(shí)際操作也就不一致，導(dǎo)致較強(qiáng)的隨意性，造成司法實(shí)踐中對(duì)濫用行政裁量權(quán)的行為審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響司法審查發(fā)揮規(guī)制行政裁量權(quán)濫用的作用。

四、完善我國(guó)行政裁量的司法審查

加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制，就是讓行政自由裁量權(quán)“戴著鐐銬跳舞”。為了更好的發(fā)揮司法審查對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)制，促進(jìn)司法審查與行政裁量之間的良性互動(dòng)，完善我國(guó)對(duì)行政裁量的司法審查，提出幾點(diǎn)意見：

（一）明確行政裁量權(quán)司法審查的原則

1、窮盡行政救濟(jì)原則

“窮盡行政救濟(jì)原則”是指行政相對(duì)人在沒(méi)有用盡行政機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的、最近的和簡(jiǎn)便的行政救濟(jì)之前，不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)他不利的決定。”從我國(guó)具體國(guó)情來(lái)看，在一定范圍內(nèi)建立“窮盡行政救濟(jì)原則”，首先可以充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)關(guān)的救濟(jì)功能和行政資源，不僅有利于督促行政機(jī)關(guān)依法行政，而且可以在不同程度上對(duì)行政權(quán)本身進(jìn)行司法監(jiān)督；其次，這也保證了當(dāng)事人享有足夠的救濟(jì)途徑，也是對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的充分保護(hù)。

2、合法性與合理性雙重審查原則

單一的合法性審查已不再是司法審查的唯一要求，合理性原則已經(jīng)滲入到行政行為的司法審查之中。對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查，不僅需要合法性審查，也需要進(jìn)行合理行審查。只有將兩者結(jié)合起來(lái)，才能有效遏制行政裁量權(quán)的濫用。

司法實(shí)踐中，因?yàn)樾姓昧繖?quán)的越權(quán)和濫用對(duì)行政相對(duì)人的侵害具有隱蔽性，越權(quán)行使行政裁量權(quán)的司法審查，主要是根據(jù)合法性審查原則進(jìn)行形式審查；而對(duì)于行政裁量權(quán)濫用，要根據(jù)合理性原則對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，因此只有將合法性和合理性原則通過(guò)立法明確下來(lái)，加大司法審查的深度和廣度，使司法機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)的審查有法可依。

（二）擴(kuò)大行政裁量權(quán)的司法審查范圍

“司法審查的范圍是一個(gè)不斷變化的范圍，也不可能絕對(duì)精確，司法審查的最大特點(diǎn)就是靈活運(yùn)用。”我國(guó)立法規(guī)定的司法審查范圍過(guò)于狹窄，應(yīng)當(dāng)將受案范圍加以修改。

首先，我國(guó)《行政訴訟法》第十一條只通過(guò)列舉的方式限定八種受案范圍，應(yīng)把受案范圍再擴(kuò)大，由列舉式轉(zhuǎn)變?yōu)楦爬ㄊ剑拍芨欣跀U(kuò)大司法審查的范圍；其次，我國(guó)行政訴訟法只規(guī)定對(duì)“行政處罰顯失公正”的具體行政行為進(jìn)行司法審查，應(yīng)該將這個(gè)審查范圍擴(kuò)大至其他顯失公正的具體行為。通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行審查，進(jìn)一步有效制約行政裁量權(quán)的行使。

（三）確立行政裁量權(quán)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

行政裁量權(quán)的司法審查除了要遵循一定的原則，還要確立明確的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，才能使司法機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查時(shí)有據(jù)可依。首先，要審查行政裁量權(quán)行使的法律依據(jù)，主要是審查行政主體是否適格，行政裁量權(quán)的行使是否依法行使，是否超越法定范圍。其次，要審查行政裁量權(quán)的動(dòng)機(jī)和目的。行政機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際情況行使裁量權(quán)。再次，審查行政裁量權(quán)行使的公正性和適當(dāng)性，需要多方面綜合考慮，權(quán)衡利弊。最后，審查行政裁量不作為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出裁量行為而怠于作出也會(huì)損害行政相對(duì)人的利益。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)行政裁量不作為進(jìn)行司法審查，來(lái)規(guī)制行政裁量權(quán)的不行使。

實(shí)踐證明，司法審查是對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行控制的最后防線。雖然現(xiàn)階段行政裁量權(quán)的司法審查方面還存在一些問(wèn)題，但是隨著行政裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大，司法審查對(duì)控制行政裁量權(quán)濫用的手段也會(huì)不斷完善。

（作者單位：淮安市中級(jí)人民法院）

參考文獻(xiàn)：

[1][英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳等，譯.中國(guó)大百科全書出版社，1997：70.

[2]韓嘯.論行政自由裁量權(quán)的濫用及其控制[J].法制與社會(huì)，2006（8）.

[3]張文顯.法理學(xué)（第二版）[M].北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2003：273.

[4][德]弗里德利希·馮·哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來(lái)，譯.生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997：235.

[5]賀思源.論行政自由裁量權(quán)濫用的司法控制[J].九江學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（1）：19.

[6]黃垣.論行政合理性司法審查[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2008（l）：21.