政府采購救濟制度的國際范本、我國制度與完善途徑

摘 要：政府采購救濟制度是政府采購規(guī)則中不可或缺的重要組成部分，《WTO政府采購協(xié)定》是政府采購救濟制度的國際范本。我國的政府采購法對政府采購救濟制度規(guī)定了詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復議、行政訴訟等程序，但還有不足；我國的政府采購救濟制度應當完善，以便于在法律上使之更加完善，在實踐中能夠得到落實。

關鍵詞：政府采購救濟制度 政府采購法

一、政府采購救濟制度的必要性及國際范本

救濟制度是針對法律所規(guī)制的權利并不一定會得到現(xiàn)實保護這一人類社會實踐而設計的，旨在保護受損權益、恢復權利義務結構的平衡。有權利必有救濟，無救濟則無權利。在權益紛爭中沒有使權利受損方得到及時有效的救濟機制或這種救濟制度運作不暢通，都會導致社會混亂，因此，現(xiàn)代法律制度一般都規(guī)定有救濟制度。在政府采購活動中，尤其是在前契約階段，采購過程主要由采購實體單方行為主導，容易導致對供應商權益的損害，供應商也往往會對資格認定、采購合同的訂立程序、采購合同的授予以及合同的條件等問題提出異議。因此，政府采購救濟制度是政府采購規(guī)則中不可或缺的重要組成部分。它對保障供應商合法權益、規(guī)范政府采購行為中采購主體的自由裁量權、保證政府采購正常運作起著非常重大的作用，為此各國均在其政府采購法中構建了各具特色的救濟制度體系。其中，《WTO政府采購協(xié)定》（簡稱GPA協(xié)定）最具有代表意義。

GPA協(xié)定救濟制度的具體內(nèi)容主要規(guī)定在該協(xié)定的第20條第22條之中，內(nèi)容具體包括：磋商、質(zhì)疑、司法審查和爭端解決機制適用等，其核心是質(zhì)疑。GPA協(xié)定第20條質(zhì)疑程序中將救濟程序分為磋商與質(zhì)疑兩種：

（1）磋商，如供應商就在一項采購過程中存在違反本協(xié)定情況提出申訴，則每一參加方應鼓勵該供應商與采購實體進行磋商以尋求解決其申訴。在此類情況下，采購實體應對任何此類申訴給予公正和及時的考慮，且以不損害在質(zhì)疑制度下獲得糾正措施的方式進行。由此可見，磋商并非質(zhì)疑的必經(jīng)程序，兩者可以同時進行，即供應商在提出質(zhì)疑前，不必先經(jīng)過磋商程序。

（2）質(zhì)疑，依據(jù)GPA協(xié)定第20條第二款規(guī)定，締約國應提供一套不歧視、及時、透明而有效的程序，使供應商有權就與其權益相關之采購實體違反該協(xié)定之行為提出質(zhì)疑，該套程序必須遵循不歧視、及時、透明和有效的原則。

各項質(zhì)疑應由一家法院或與采購結果無關的獨立公正的審議機構進行審理；該審議機構的成員在任職期間應免受外界干擾；如果受理或處理質(zhì)疑的機構不是法院，則應當規(guī)定以下程序：（a）在作出評價或決定前能聽取參加人的陳述；（b）參加人可被代表和陪同；（c）參加人應參與所有過程；（d）審議過程可公開進行；（e）應書面作出評價和決議并對其依據(jù)進行說明；（f）證人可出席；（g）向?qū)彶闄C構披露文件。

二、我國《政府采購法》中政府采購救濟制度的基本規(guī)定

2002年通過的《政府采購法》，專門設章具體規(guī)定了質(zhì)疑與投訴制度。這是我國政府采購階段救濟制度的根本性規(guī)定，也直接體現(xiàn)了國際協(xié)議——《政府采購協(xié)議》的基本精神與核心理念。

第一，詢問。根據(jù)《政府采購法》第51條的規(guī)定，供應商對政府采購活動事項有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應當及時作出答復，但答復的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。詢問所涉及到的主體是供應商與采購人，詢問的客體是對政府采購活動有疑問的事項，重要的是對于供應商的詢問，法律強制要求采購人必須及時作出答復，從而強化了詢問的法律效果。詢問作為一種內(nèi)部救濟制度，與政府采購協(xié)議中的“磋商”制度相類似，這一制度的規(guī)定有助于在政府采購階段及時增強溝通，友好解決問題，化解矛盾，避免增加訴累。

第二，質(zhì)疑。根據(jù)《政府采購法》第52條的規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應當知道其權益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑；其第53條繼續(xù)規(guī)定，采購人應當在收到供應商的書面質(zhì)疑后7個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關供應商，但同樣的答復的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。

第三，投訴。根據(jù)《政府采購法》第55條的規(guī)定，質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴；其第56條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應當在收到投訴后30個工作日內(nèi)，對投訴事項作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項有關的當事人；其第57條繼續(xù)規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動，但暫停時間最長不得超過30日。

第四，行政復議或訴訟。根據(jù)《政府采購法》第58條的規(guī)定，投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。

三、當前我國政府采購救濟制度的不足與完善

“無救濟無法律”，政府采購與一般的民事采購之間有著本質(zhì)的區(qū)別，因此，針對政府采購行為的特殊性，《政府采購法》及其配套法規(guī)設置了明確具體的救濟制度，還設立了從政府部門到社會各界的多方立體監(jiān)督體系。但在實踐中，其實施效果并不理想。尤其在權利救濟設置中存在著救濟程序復雜、時間漫長的問題。

現(xiàn)行法律規(guī)定的處理時限，處理質(zhì)疑是7個工作日，處理投訴是30個工作日，行政復議是2個月，行政訴訟是3個月，二審案件是2個月，這些都不包含受理的時間，算下來整個過程約需要1年時間。同時，在權利救濟設置中還存在著處理機構缺乏公信力、質(zhì)疑階段暫停制度缺失、司法救濟不全面等問題。因此，需進一步完善我國政府采購救濟制度。

一是要完善暫停制度。我國可借鑒歐盟的做法，要求采購實體在合同締結之前向供應商通報合同授予的結果，并規(guī)定若干天的期限（即強制停滯期），在此期限內(nèi)允許供應商對合同授予決定提出質(zhì)疑。同時，將現(xiàn)行的采購結果公示制度加以法制化，在出現(xiàn)質(zhì)疑時，代理機構可暫停采購活動。在投訴階段建議將暫停30日改為最長暫停30個工作日，以便與投訴受理的期限相契合，避免發(fā)生沖突。

二是要取消質(zhì)疑前置制度，設立行政救濟與司法救濟并列的裁決體制。GPA中設定了磋商和質(zhì)疑制度，我國的質(zhì)疑制度實質(zhì)上是借鑒了磋商制度。但GPA中的質(zhì)疑制度與我國的質(zhì)疑制度不同，GPA要求每一成員方應提供一套非歧性的、及時透明且有效的程序，以使各供應商對與自己有（或曾經(jīng)有）利益關系的采購過程中可能存在的違反規(guī)定的情況提出質(zhì)疑，質(zhì)疑應由法院或與采購結果無關的獨立公正的審議機構進行審理，該審議機構的成員在任職期間應免受處界干擾。

在政府采購活動中，供應商是最好的監(jiān)督主體，其中《政府采購法》第71條、72條和73條規(guī)定的諸多違法情形，在實踐中通常是供應商投訴的重點。我認為，應當借鑒GPA所要求的及時引入獨立的審議機構的規(guī)定，并參考《合同法》中關于合同爭議的解決方法，重新設立我國政府采購的救濟體制。當供應商對采購活動提出異議時，鼓勵供應商向采購人或代理機構提出質(zhì)疑，但該質(zhì)疑不再是必經(jīng)程序。供應商可直接選擇通過法院審理或向與采購結果無關的獨立公正的審議機構投訴，如同《合同法》所規(guī)定的一樣，實行一裁終局，從而使問題得到及時有效地解決。

（作者單位：劉卉：湖南師范大學；陳韜：保險職業(yè)學院）

參考文獻：

[1]楊漢平.政府采購法律制度理論與實務.西苑出版社，2002.

[2]肖北庚.政府采購之國際規(guī)制.法律出版社，2005.

[3]焦富民.政府采購救濟制度研究.復旦大學出版社，2010.