國外公務員獎勵制度的新框架及啟示

一、國外公務員獎勵制度的新框架

自20世紀70年代以來，公眾的價值觀念日益多元化，需求日益多樣化，時代的變化對政府提出了新的要求。西方各國在20 世紀70、80年代開始探索公共事務管理的新模式。進入21世紀，民眾素質提高，民主意識、參與意識日漸增強，西方理論家使用、闡釋和發展出了治理理論；在國際組織的推動下，西方國家開始應用于政治與行政實踐。這些以市場化和社會化為重點的行政改革對世界各國的公務員制度產生了重要影響。公務員管理較為完善的西方各國形成了各具特色的制度，但研究之后可以發現，在新公共管理改革和治理改革影響下，這些國家在公務員獎勵方面也都遵循一些前提性的共識：首先，大部分國家都明確，獎勵是吸引、保持優秀人員向公眾提供高績效服務的關鍵工具之一。政府和工會致力于通過薪酬和獎勵設計使公務員能夠提供優質、高效的公共服務。其次，各國公務員管理機構普遍將獎勵制度與其他管理環節緊密結合，包括公平合理的雇用、獎勵計劃以及各項福利政策。再次，獎勵機制的實施效果由公務員個體和工會深入參與的集體協商機制得以強化。

綜合來看，國外公務員獎勵制度的框架一般包括三個組成部分：公務員管理機構認可的獎勵原則，制定實施獎勵改革的關鍵措施和改革獎勵結構可采取的實際步驟。

（一）獎勵機制設計原則

西方國家普遍認為，提供高品質的公共服務需要高效、專業的公務員通過必要的技能滿足實際需求。因此，大多數國家的公務員獎勵機制設計遵循如下七個方面的原則。

1.滿足工作需要且可負擔。實際工作情況和員工需求是獎勵戰略的驅動器；必須用市場化視角明確收益、風險和成本并使投入合理化；獎勵安排必須可持續。

2.反映工作本質。根據職能和所需技能識別和劃分公務員類別；公共組織中雇用相似市場中的相似員工群體應該考慮給予相似的獎勵安排。

3.辨識績效。獎勵必須反映公務員持續的價值和可持續的貢獻以及他們在給定時段內的績效；獎勵所依據的價值和績效反映了公務員對組織的貢獻、帶來的影響以及滿足政府需要的專業技能情況。

4.對整體獎勵情況進行管理。獎勵一般涉及“公務員待遇”的各個方面，包括有形的和無形的。總體的獎勵要適合并增強吸引、雇用、保持合適的人才以及提供多樣化的個人選擇和靈活性。雇主/雇員需要充分認識和理解一攬子獎勵的價值。

5.對現金支付進行管理。以英國和德國為代表的一些國家中，公務員獲得的全部現金包括基礎薪酬和浮動薪酬兩部分；基礎薪酬反映工作挑戰和個人在工作中勝任力；浮動薪酬反映達成預期目標的績效情況。

6.面向市場。對一般和特殊技能的獎勵水平，要與吸引、激勵和保持合適人才的市場水平保持一致；獎勵的競爭力要考慮獎勵措施的方方面面（如基礎薪酬、養老金、休假）以及整體待遇。

7.支持獎勵的公平支付。消除直接或間接的獎勵歧視，減少任何可能存在的性別支付差距；實施公務員認為合理、透明的獎勵體系；評估獎勵體系和結構使其保持更新，確保滿足法律上的需要。

（二）獎勵改革的關鍵步驟

各國公務員獎勵制度并非一成不變，都將改革納入了管理過程中，同時，改革遵循一定步驟來進行。各國調整薪酬水平之前首先考慮獎勵的結構。

1.在職位細分基礎上考慮獎勵結構。許多國家在公務員管理中通過“工作分析”和“工作評價”對職位進行科學管理。根據工作種類、工作繁簡難易、工作責任輕重和所需資格條件，制定相應的薪酬標準，使工作、報酬、資格三者之間的關系保持平衡、對應，體現工酬相符。獎勵計劃的設計也充分考慮職位的不同，根據職位的難易程度和責任承擔情況有針對性地進行獎勵。

2.建立以市場為基礎的動態調整機制。許多國家建立了以市場為基礎的動態調整機制進行獎勵改革。這些機制用到的措施有：用團隊內或專業部門內表征勝任力的報酬計劃代替基于服務的薪酬級數；根據績效情況增加獎勵比例，大幅增加報酬中非固定績效報酬的比例；根據勞動力市場狀況調整相似職位群體報酬水平和標準；及時取消津貼或其他不再與需求保持一致的過時條款；在實施“角色”管理的機構內部，采取報酬補貼或與市場相一致的獨立的薪酬和獎勵。

（三）獎勵改革的實操步驟

1.獎勵結構改革從工資結構入手。將長期重疊的薪酬級別轉換為較窄的、不連續的“薪酬帶”，每個級別的“帶寬”是達成勝任所需時間的比例。英國的獎勵結構改革即是如此，具體如圖1、圖2所示：

2.根據公務員內部的專業分工實施改革。英國是根據公務員內部的專業分工進行獎勵改革。改革中，首先明確具有獨特角色和能力的傳統公務員等級的劃分；然后評估在不同等級分割內進行差別化獎勵的必要性。改革后， 使公務員的薪酬“水平”與市場上相似職位的薪酬水平接近（由薪酬委員會提供的薪酬標桿數據支撐）。從工資結構改革入手進行獎勵改革可以實現如下效果：較低的內部成本（特別是在初級水平）；不論晉升還是級內的水平變動，在任命時避免出現薪酬跳躍并簡化薪酬待遇。

另外，獎勵計劃變革應面對市場，同時清楚獎勵計劃變革可能帶來的風險：變革中，薪酬水平可能無法完全與市場職位薪酬水平相一致。所有雇主都應該采取措施確保其雇用行為符合同工同酬的法律要求，有必要采取措施最大程度減少不合理的薪酬差距。為此，應該實施公平薪酬審計，如有薪酬和雇用條件不平等的證據，應采取措施消除歧視。

二、國外公務員獎勵制度的新特點

國外對公務員獎勵制度一般都沒有專門的規定。大部分國家有關公務員獎勵的內容都在公務員法“考績”和“工資福利”的章節中規定；也有一部分國家對公務員獎勵的問題規定在其他涉及公務員行為的法律、法規之中；還有少部分國家對公務員獎勵除在《公務員法》規定之外，行政機關以及行政機關以外的有關機關或社會組織也可根據不同情況靈活處置。但是，從各國的普遍做法和一般框架中可以發現，行之有效的公務員獎勵制度一般具有如下特征：

（一）獎勵制度與勝任力管理緊密結合

一些國家在基于勝任力的薪酬計劃基礎上建立了基于勝任力的獎勵計劃。從可行性角度看，這些國家使用基于勝任力的較小的薪酬級差替代基于服務時間的級數在財政上是可行的。

在英國公務員基于勝任力的薪酬（獎勵）計劃中，各部門根據情況彈性地制定“預期”薪酬來滿足三方面的需求，包括：商業需要、地區情況變動和家庭需求。這些獎勵都是年度薪酬的一部分。以下是以英國為例，反映了不同級別公務員根據勝任力水平的薪酬（獎勵）情況。

（二）獎勵政策與公務員整體福利制度協調配合

薪酬和獎勵計劃應該足可以招募、保持并激勵這些勞動者，這基本是各國公務員管理中的共識。為了實現這個目的，許多國家的政府和工會一起推動所有福利成為雇傭和獎勵計劃的一部分。作為薪酬和獎勵計劃的一部分，國外在制定薪酬激勵體系條款時，會考慮該方案潛在的優點和不足，同時提出備選的薪酬計劃以激勵公務員達成相同的服務品質。2005年夏，德國聯邦政府實施了與績效掛鉤的薪酬改革，政府計劃降低基本薪酬水平，基礎薪酬每5、10和20年增加并達到最高基本薪酬。基礎薪酬之上可以有2%、4%、6%或8%的績效津貼幅度作為獎勵。在這項薪酬改革方案下，公務員僅完成最低工作要求拿不到任何績效津貼，約相當于以前方案下薪酬的96%；表現正常、績效良好的員工可以在階梯1基礎上獲得2%的績效津貼，相當于以前方案下薪酬的98%；表現優秀、績效令人滿意的員工可以額外獲得4%作為獎勵，等于以前方案下薪酬的100%；對于超出平均績效的公務員獎勵6%，等于以前方案下薪酬的102%；杰出績效者獲得8%，等于以前方案下薪酬的104%。

這種功績加薪是發達國家公務員增資機制之一，也是公務員獎勵制度的重要內容。主要有兩種表現形式：一種是對表現突出、成績優良的公務員，在正常加薪以外，再特別晉升一級工資，以資鼓勵；另一種是對在一個相對長時期工作優異且具領導才干的公務員，先晉升其職務，然后隨著職務的提升相應地調整其工資。功績加薪，歸根結底就是以公務員的工作能力、表現和成就為依據，對優秀者進行加薪。功績加薪，有利于通過工資杠桿來激勵公務員內部合理競爭、提高效率，更好地發揮了工資的激勵功能，因此，近年來在西方政府公務員制度改革中頗受青睞。日本《公務員工資法》中規定：考核成績為優秀的，培訓考試中成績特優的，因提高業績、增加效率、創造發明而受上級表揚的，都可按功績加薪原則提升工資。美國1978年《文官改革法》規定，凡GS13-15職等的主管人員和監督人員，其工資的晉升直接以工作成績為依據，不再憑年資辦理。主管人員和監督人員的功績，因個人工作成績和所管轄的單位差別而不同，可以通過正式的評審來決定。在核發功績工資的過程中，主要考慮的因素有費用效率、靈活處事能力、工作狀況、工作的數量和質量等。

（三）獎勵制度由公務員工會參與制定

在前文描述的國外公務員獎勵制度的一般框架中，非常重要的一項原則是“支持獎勵的公平支付”，在這一原則下，公務員獎勵與薪酬、補貼等福利制度的配合，都必須遵循公平、透明原則并有工會的參與，并受監督以不斷滿足官僚機構最小化的需要。同時，公務員和工會也參與討論薪酬和獎勵體系應該遵循關鍵原則和指標。原則聚焦于支持高質量的工作和致力于同工同酬，將應用于公共服務廣泛范圍內并應成為所有薪酬檢查機構和集體協商撥款的基礎，目的是使每個崗位上都有具有適當技能的高效公務員，提升公共服務水平。對公務員技能和發展投資將有助于提升服務質量。

三、國外公務員獎勵制度的啟示

（一）獎勵理念持續更新

近年來，一些國家為進一步提高政府工作效率，對公務員制度進行了改革。譬如，加拿大在2000年人事發展規劃中，提出了“承認管理戰略”，并以此改進獎勵制度，調動廣大公務員的積極性和創造性，達到提高政府工作效率之目的。其核心內容是，從要求和鼓勵管理者對被管理者承認的角度，來實現或實施管理。一是承認其人格。管理者要把被管理者作為平等的人，而不是工具來尊重，維護其作為人的尊嚴，改善兩者之間的關系。二是承認其勞動和貢獻。管理者對被管理者的工作成績，不要視為“應該”，要給予及時、積極的承認，采用靈活多樣的方式給予獎勵。比如最簡單的做法可以是當下級較好地完成了某一項工作任務時，上司主動說一聲“謝謝”。有時也可以請下級吃一頓飯等等。三是承認其能力。管理者不能總是認為自己比下屬高明。要多給他們表現能力的機會，也可放手讓下屬參與一些按職位和經歷本不應該由他們做的管理工作，發揮他們的潛能，激發其榮譽感，達到與獎勵相同的目的。

（二）獎勵政策連貫性和動態調整相結合

在公務員管理中，政策的連貫性能夠提高獎勵制度的操作性。國外獎勵戰略有嚴格的監督和評估，并保持適時更新，以確保能持續滿足公平的標準并達成目的。另外，西方國家的公務員獎勵政策在一定程度上保留有制度彈性，以應對可能出現的各種問題和情況。與上述原則的背景相對應，國外公務員工會和雇主通常可以對獎勵計劃進行建設性、迅速的回應，增加工作彈性，實現公共服務提升和職業生涯發展的雙重目標。

（三）“因事制宜”選擇有效的獎勵手段

各國對公務員的獎勵種類，歸納起來主要有物質獎勵、精神獎勵和晉升獎勵三種，同時根據被獎勵公務員的具體情況決定給予何種獎勵，并選擇適當的方式進行。如果受獎者工作勤奮、能力較強、取得顯著成績的，一般給予晉升的獎勵；如果受獎者在工作之外的領域，比如在抗擊災難中做出貢獻的，一般給予榮譽稱號或者一定的獎金。同時，注重獎勵的時效性。公務員符合獎勵條件的，要及時給予獎勵。“過期”的獎勵不但會在一定時期內挫傷受獎者的積極性，而且還會使全體公務員對獎勵產生無所謂的心態，極大地削弱獎勵的積極意義。

（四）多方參與獎勵計劃確保程序公正透明

西方國家公務員獎勵過程大多有工會參與，并且都是公開的。如，美國、法國、瑞士、奧地利的獎勵程序包括申請、評選、審定都比較透明。有的國家還成立專門的委員會，負責獎勵的評審，委員由非行政系統的人員擔任，突出評審的公正性。譬如，加拿大政府公務員獎勵一般由各部門提名，然后交一個獨立委員會評定，以保證公平的評審結果。

（作者系中國人事科學研究院公務員管理研究室博士）