我國農村最低生活保障制度運行中存在的問題及原因探析

摘 要：農村最低生活保障制度自2007年在全國范圍內實施以來，發揮著保障貧困農民最低生活水平的效能。但在運作過程中也暴露出低保對象選擇不公、監督管理不到位、保障能力有限等問題，嚴重影響了農村低保工作的總體績效水平。出現這一系列問題究竟原因何在，本文進行了深入的探析。

關鍵詞：農村 最低生活保障 制度

近年來，我國的農村居民最低生活保障制度發展非常快，享受農村最低生活保障的農村居民人數、農村低保發放金額以及保障標準逐年提高，我國的農村居民最低生活保障制度建設取得了顯著的成績。農村低保制度作為國家保障農村居民最低生活水平的一項基本政策，是與經濟、政治和社會發展密切相關的。這主要體現在以下幾個方面。

一、“保什么”：經濟波動與“被邊緣化”

伴隨著鄉村社會逐漸開始的“貨幣化”進程，“錢”在農民日常生活中的作用越來越突出。而這一過程的背后，其實是農民社會化以及農村城鎮化的歷史發展邏輯使然。對于農村低保而言，政府需要及時地將低保標準提高，以保障農民的基本生活水平不會因物價的過快上漲而受到太大的影響。然而一個月幾十塊錢的標準顯然難以滿足那些真正貧困的家庭的基本生活支出。

就目前來看，鄉村社會還處于一個失序失范的階段。貨幣作為鄉村社會中一種越來越重要的工具，在鄉村社會的交往中表現出了越來越重要的作用。因此，多數鄉村社會中的獨立行動者會將貨幣的多少作為家庭在鄉村社會中行動能力強弱的標準。簡單來說，誰家的錢多，誰家就“活動能力強”，因此就顯得更加有地位，有話語權。錢的多少和權的大小成為了衡量家庭行為能力的唯一標準。這對于農村低保對象來講，無疑是非常不利的。在鄉村社會的具體生活場景中，我們往往能夠發現，低保對象的活動半徑非常狹窄，他們的活動圈和交往圈都非常有限。這樣一種由于“被邊緣化”而導致的“自我封閉”狀態，將使得低保對象在鄉村社會中毫無地位和尊嚴可言。很多低保對象在鄉村社會的日常生活中，基本呈現出一種類似于“絕緣體”的特征。這樣一種“自我切割”和“自我封閉”，將可能強化低保群體在鄉村社會中“邊緣化”的狀態。從這個意義上來講，低保群體的基本生活需求可能并不僅僅在于資金上。

二、“如何保”：公共財政中的中央與地方關系

現行的農村低保制度主要是由分區管理，各省負責自己區域內的低保水平制定和實施工作。這樣的制度設計并非沒有道理。從區域經濟的角度來看，我國的區域發展是非常不平衡的。經濟發展較好的地區有的已經步入到了中等發達國家的經濟水平，而另外一些較為貧困的地區有的甚至還在溫飽線上徘徊。在這樣的經濟和社會發展背景之下，“全國一盤棋”似的來制定農村低保標準顯然難以滿足兩個極端之下的農村低保保障要求。由此來看，各省負責制定和實施自己區域內的農村低保政策顯然是一個較好的選擇。

如果再進行深入地分析，可以發現，與全國的經濟發展狀況類似，各省內部縣與縣，甚至鄉與鄉之間的經濟發展水平也有著明顯的差異。這樣的差異導致了區域因素在農村低保政策中的重要位置，同時也使得低保政策的“出資人”再次下移至縣、鄉甚至是村集體。傳統體制下地方強而中央弱，地方政府把主要精力和資源放在經濟發展上面。[1]難以將精力從經濟發展轉移到經濟和社會的協調發展上來的。從這個意義上來講，作為農村低保政策的重要執行者，基層政府普遍是沒有動力在其中投入大量資源的。

三、“保障誰”：權力的滲透與低保對象的異化

農村低保在實際運行中還需要解決一個對象瞄準的問題，即農村低保是不是真正能夠保障那些最需要低保的人群。而在低保對象的確定上，主要是通過農民申請，小組評選，村集體評選和公示，鄉批準和公示，縣級批準和公示等一系列的程序來完成的。其中最為重要的環節在于村集體的確認。也就是說，農村低保能否真正實現它的保障目標，最為重要的在于村集體能否篩選出那些最需要低保的人群。

在深入鄉村的調研中，往往能夠聽到農民話語中對于低保分配的不滿甚至是批評。“村里低保都給了那些跟村長關系近的人，有的人家里不困難，還能拿到低保，有的家里都過不下去了，還拿不到一個低保的名額。”“上面有人，拿低保很容易，像我們這些沒權沒錢的，求著村長，也不一定拿的到。”“上次村里選村長，有人說我選他就解決低保的問題。結果他當上就不認賬了，到還沒給我解決。”

以上現象反映的是農村低保政策在村集體的層面是如何被權力滲透并出現異化的。作為村集體的實際掌權人，村主任在低保確認上擁有著絕對的權威。在低保對象的篩選上，村主任可能會將低保名額贈送給那些與自己較為親密的“關系戶”，從而在鄉村社會構建起自己的人際關系網絡。從這個意義上來講，此時的農村低保已經異化為一種工具和象征符號。同時由于我國村民自治發育程度不完善，造成農村低保名額已經異化為了一種權力之間的交易資源。低保名額作為鄉村社會治理的一項重要的資源。被選舉人通過承諾在掌握村莊權力之后將低保名額分配給選舉人，以獲得選舉人的投票權。鄉村社會民主選舉的初衷已經完全異化為一種短期的權力交換。由于低保名額數量上的限制，這種“背書”顯然是不能完全實現的。而那些真正貧困的家庭，往往在這樣一種權力交易的游戲中成為“犧牲品”。

農村低保的異化以及這樣一種循環體系的形成，還與目前的鄉村社會失范有著密切的關系。從一般的認識和邏輯來思考，低保作為一種貧困的符號，并不值得人人去爭取，家庭收入較高的家庭對于低保理應毫不在意的。農民所看重的，是它的背后所代表的一種資源獲取的能力。在目前鄉村社會失范的狀態下，伴隨著鄉村社會價值觀的扭曲，人們對于貨幣的追求不僅是片面的，更是“純粹”的。也就是說，只要能獲得貨幣收入，其手段并不重要。從這個意義上來講，目前的村莊生態的惡劣以及價值體系的混亂在農村低保上顯露無遺。

注釋：

[1]溫鐵軍：我們到底要什么[M].北京：華夏出版社.2004年版第5頁。

參考文獻：

[1]崔義中.趙可嘉.完善我國農村最低生活保障制度的若干思考 [J].中州學刊，2010(2) .

[2]顧文靜.中國農村最低生活保障制度研究述評[J].前沿，2010(5)

[3]李忠林，崔樹義.我國農村低保的現狀、問題與對策[J].東岳論叢，2009(8).

作者簡介：彭玉玲，女，（1976—），河南省汝州市人，哲學與公共管理學院，社會保障專業碩士研究生。