農藥監管:連出重拳 “嚴”字當先

我國農藥生產經營管理體制正在經歷著一場新的變革。“嚴”，無疑成為這場變革最突出的關鍵詞。

2010年的“毒豇豆”事件引發了人們對“餐桌隱患”的關注，農藥安全問題及其背后的行業監管困境隨之成為業界討論的熱點。其實，與農藥行業發展息息相關的不僅僅是食品安全。高效綠色產品的研發普及、井然有序的經營市場、暢通運行的監管體制等，不但是關系到農藥產業健康成長的重要環節，更是關系到我國農業發展、糧食安全和環境保護的重要問題。2011年，農藥行業監管動作連連，涉及研發、生產、銷售、服務等諸多環節的政策法規開始對農藥行業管理重拳出擊：

一連串的行業監管行為表明，我國農藥生產經營管理體制正在經歷著一場新的變革。“嚴”，無疑成為這場變革中最突出的關鍵詞。

最嚴農藥制度：果蔬大省出重拳

為了控制農藥在使用中的風險，作為農藥消費大省的海南在全國率先打出了一記重拳。

2011年9月1日，被稱為史上最為嚴格的農藥經營管理制度的《海南省農藥批發零售經營許可管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）正式實施。業內人士認為，該《辦法》嚴就嚴在大幅度提高了準入門檻，并加大了對農藥經營中違法行為的處罰力度。

據介紹，《辦法》的最大特點就是對農藥的經營實行了最嚴格的準入制度。按照《辦法》的新規定，到2013年，海南省全省只設2～3家農藥批發企業，零售企業精減為205家。而此前海南省證照齊全的農藥批發企業就有337家，零售企業多達1786家。經營企業數量的削減力度之大史無前例。該《辦法》還大幅度提高了農藥批發企業的準入門檻，原來申請從事農藥批發企業的注冊資金只需50萬元，而新規定將此提高到了1億元，同時還提出了植保、化工等相關專業技術人員不少于100人、區域配送中心設置的營業場所面積不少于200平方米等嚴格的硬件要求。

在提高門檻的同時，《辦法》還加大了處罰力度，對違反本規定生產、運輸、儲存、銷售海南經濟特區禁止使用的農藥的，沒收違禁農藥和違法所得，處10萬元以上20萬元以下罰款；對農藥經營單位，吊銷其農藥經營許可證和營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。從這一系列的標準規定中，海南省政府大力整頓和規范農藥經營市場的決心可見一斑。

有人認為，2010年年初發生在海南的“毒豇豆”事件是海南嚴管措施出臺的直接導火索。實際上，“毒豇豆”事件折射出來的農藥經營市場亂象才是《辦法》出臺的根本原因。

海南是我國的反季節性蔬菜瓜果生產大省，農藥使用品種多、數量大，在該省銷售的農藥有4000多種，年用藥量2萬多噸，年銷售額近7億元。目前，該省證照齊全的農藥批發及零售企業有2000多家，農藥經營企業存在多散小弱的狀況。而正是這樣的一種疏于管理的市場狀況給不法分子濫用國家已經禁用的高毒農藥牟取暴利以可乘之機。“毒豇豆”事件實際上更像是打開了的潘多拉魔盒，將我國農藥經營中的種種弊端暴露出來。

鑒于這樣一種嚴峻的事實，嚴管自然也就成為海南省政府整頓農藥市場的一把利劍。根據《辦法》第四條，海南省農業廳制定了《關于海南經濟特區禁止生產運輸儲存銷售使用及推薦使用農藥品種名錄的通告》，在農業部禁止銷售、使用16個農藥品種的基礎上，結合海南省實際，把禁用農藥品種增加到52種，禁用農藥品種達全國最多。同時，為引導農民安全用好農藥，海南省農業廳還針對該省獨特的自然環境和氣候，將159種高效低毒農藥列入海南省推薦使用農藥名錄，向社會公布。

國家法規修訂：產銷經營欲收緊

與海南省大刀闊斧的做法相比，處于國家層面的農藥管理法規《農藥管理條例》（以下簡稱《條例》）的修訂就顯得糾結了許多。《條例》的修訂工作早在2009年就已經啟動，但由于牽涉到部門較多，對農藥經營方面的意見分歧較大，直到2011年征求意見稿才發布，且新《條例》出臺的時間表仍然是個未知數。

中國農藥工業協會副秘書長曹承宇介紹，鑒于農藥的特殊性，我國的農藥生產經營實行的是準入制度。早在1997年5月8日，國務院首次頒布了《農藥管理條例》，依法對農藥登記、生產、經營及使用進行全面規范。《條例》規定只有生產企業和農資公司才能從事農藥的生產經營活動。這標志著我國農藥管理走上法制化的軌道。《條例》的實行對促進我國農藥產業健康發展、保障農產品質量安全發揮了重要作用。

進入21世紀，隨著經濟社會環境的變化，為了促進農藥行業的市場化發展，2001年國務院對《條例》進行了修改，將農藥的經營單位擴大到了供銷合作社的農業生產資料經營單位；植物保護站；土壤肥料站；農業、林業技術推廣機構；森林病蟲害防治機構；農藥生產企業以及國務院規定的其他經營單位。“這基本上就等于全部開放了農藥的經營市場。”曹承宇認為。

當時，這樣做在一定程度上促進了農藥行業的發展。但近年來，開放的市場所帶來的弊端逐漸顯露，農藥殘留、違規使用農藥導致的非正常死亡等事件頻發，農藥的經營許可問題重新引起了管理部門的重視。特別是2004年《行政許可法》頒布實施，農藥經營取消了許可制度，農藥的經營監管手段進一步弱化，上述問題更加突出。因此，對農藥生產經營管理進行整頓又一次提上了國家相關部門的日程。

據業內人士介紹，早在2009年國務院就開始著手啟動《農藥管理條例》的修訂工作，并委托農業部主持修訂稿的起草工作。草稿出來后，遇到了許多分歧，工信部、質檢總局、環保部以及企業提出了各自的意見。意見主要集中在：修改稿不是農藥管理條例，而是一部登記管理條例，修訂稿中80%的內容集中在農藥的登記管理和實施細則上。這部分內容本應放在農業部的部門規章中，而不應在管理條例中。由于各有關部門的意見分歧較大，因此兩年多過去了，修改草案雖已經過多次討論和征求意見，但遲遲沒有出臺。

“《條例》的修改是一個復雜的工程。”曹承宇說，“之所以會出現這種局面，主要是由于我國對農藥管理采用多部門管理模式造成的。”農藥管理涉及多個部門，工信部負責農藥生產企業的核準管理，農業部門負責農藥的登記、經營和使用監管，質檢總局負責農藥生產的許可和農藥質量標準管理，工商部門負責農藥流通監管等。目前獲得工信部核準，且獲得國家質檢總局發放的生產許可證或生產批準證書的有資質從事農藥生產的企業有1800多家；而在農業部登記的農藥經營單位數量多達2600家。農業部實行的農藥行政許可制度只考慮農藥產品的基本情況而無需考察生產狀況和生產條件，相關單位只要提供產品本身的資料就可以獲得登記證。也就是說，目前擁有農藥登記證的企業中有些實際上并不具備農藥生產的資質。

山東省農藥檢定所所長楊理健表示：“多部門管理體制有齊抓共管的優勢，但是不能有效地實現無縫對接，也帶來職責不清、相互推諉的問題，所以《條例》修改起來協調難度比較大。新《條例》首先應該做到管理權限劃分明晰，并與責任掛鉤，實行嚴格的問責制度和風險承擔制度。”

除了多頭管理，機構改革與變遷也是造成管理弱化的一個主要原因。1998年化工部撤銷后，農藥生產管理工作的主體經歷了由石化局到經貿委，到發改委，再到工信部的多次變遷，管理人員也不斷變化且人數大幅削減，管理工作弱化使得產業政策零散、不配套、不協調，甚至出現一些不合理的情況，也使企業無所適從。這些都是造成《條例》修改工作紛繁復雜，新規遲遲不能出臺的原因。

高毒農藥淘汰：開弓沒有回頭箭

在2011年的農藥經營管理工作中，一項重要內容就是對于高毒農藥的淘汰和禁用。去年，除了繼續開展高毒農藥專項整治行動，農業部聯合工信部、環保部、工商總局及質檢總局對高毒農藥采取進一步禁限用管理措施，對現有高毒農藥實行分步淘汰和禁用，停止22種高毒農藥的新增登記和生產許可，并于2011年年底前禁用和淘汰苯線磷等10種替代產品較充足的農藥，余下12種高毒農藥擇機啟動禁用程序。

農業部種植業管理司副司長周普國介紹說，農業部已經會同有關部門組織制訂了《高毒農藥淘汰和禁用工作方案》，擬分步淘汰和禁用現有高毒農藥，提出了停止高毒農藥的新增登記和生產許可，撤銷高毒農藥在蔬菜、水果、茶葉等作物上的登記等措施。

周普國表示，高毒農藥管理工作是國務院相關部門一直以來十分重視的重要內容。工商部門深入開展了“紅盾護農”行動，質檢部門開展了以農藥為重點的農資打假行動，農業部門連續開展了高毒農藥專項整治、農藥登記管理年和農藥市場監管年等一系列活動。同時，農業部還要求各省在蔬菜優勢區域重點縣全面推行高毒農藥定點經營，在有效建立和執行高毒農藥經營市場準入、持證上崗、專柜銷售、購銷臺賬、實名購買、流向記錄等制度的基礎上，進一步完善和創新監管制度，取得了明顯成效。

中國農藥工業協會高級顧問王律先表示，隨著人們對農產品質量安全和生態環境安全的要求越來越高，淘汰高毒農藥，開發高效、低毒、安全、環境友好的農藥品種是我國農藥產業發展的大勢所趨，也將促進我國農藥產業向更加健康的方向發展。一方面，高毒農藥的淘汰有力地促進了我國農藥產業的結構調整。“十一五”之后，我國通過對一批高效、低毒殺蟲劑產品優化生產工藝，高效低殘留品種已占95%，“十二五”期間這一比例將進一步上升到97%。另一方面，高毒農藥的淘汰和禁用也為高效、低毒、安全的替代產品的推廣使用提供了更為廣闊的市場空間。