淺談公路經營權轉讓中存在的問題及對策

隨著公路建設規模的擴展，傳統的單純依靠財政資金、交通規費和信貸資金的籌資模式已無法支撐交通基礎設施建設，必須不斷拓展籌資渠道，積極吸引社會資金的參與。在目前的條件下，公路經營權轉讓是吸引社會資金參與交通建設最為方便可行的途徑，也是基礎設施領域中相對成熟的方式。本文將對我國近年來公路經營權轉讓中存在的主要問題進行分析基礎上，并就如何進一步推動公路經營權轉讓工作提出一些對策建議。

一、公路經營權轉讓工作中存在的主要問題

1.有關政府部門認識不一，對推進經營權轉讓過分謹慎

國家“收費還貸”政策的出臺，有效地調動了多方籌資建路的積極性，大大加快了我國公路建設的步伐。但各地在執行國家收費還貸的政策時，也出現了一些偏差，致使部分地區公路收費項目過多過濫，甚至出現了“關卡林立”和“行路難”的情況，嚴重損害了這些地區的社會形象與投資環境。

2.多頭審批，程序不規范，標準不統一

符合條件的公路項目，其轉讓審批程序通常包括多個環節。一般為先由市以上交通主管部門牽頭，根據轉讓意向報省級政府及國資局評估立項，立項批準后，進行資產評估，資產評估的結果再報國資局認可批準，然后作為轉讓談判的底線或作價依據。當轉讓方案經協商談判商定后，再報省級政府審批。由于公路項目投資規模普遍較大，多屬于限上項目，且可能涉及外資。

3.相關政策缺乏連續性和穩定性

在經營權轉讓的過程中，部分地方政府出于盡快收回投資、籌集資金的需要，曾作出了一些承諾或出臺了若干優惠政策。但由于宏觀政策變化等因素，這些承諾或政策隨后難以兌現或完全兌現。

4.交通系統的體制改革滯后

經營權轉讓后項目業主與原收費養護單位的關系有待理順，在公路原有的事業體制下，收費與養護都不同程度地存在著“機構臃腫、效率低下、人員富余、費用過高”等通病，這與社會資金“降低成本、提高效率”的要求相沖突。

5.經營權轉讓后，項目業主與行業管理的矛盾需要妥善解決

近年來公路行業管理的要求逐步提高，具體體現在對道路維修、交通標識、周邊綠化及環境整治等方面都提出了更高的標準，相應的費用支出也有較大幅度地增加。而以社會資金為主的項目業主則希望盡量降低開支，提高經濟效益。如不妥善處理，將影響項目的正常運營。

二、推動我國公路經營權轉讓工作的對策建議

1.積極澄清政府部門中存在的一些模糊觀念

在科學規范的基礎上提高推進公路經營權轉讓的思想認識。收費機制是公路（尤其是高等級公路）商品屬性的重要體現，是市場經濟中吸引社會資金，加快公路建設步伐的經濟基礎。收費項目過多過濫和公路的收費機制之間并沒有必然的聯系，合理規范的經營權轉讓并不影響違規收費項目的清理整頓。政府有關部門應該對合理規范的公路經營權轉讓予以積極的引導與支持，為推進公路的經營權轉讓創造良好的政策環境。

2.減少審批環節，規范審批程序，統一審批標準

針對公路經營權審批中存在的多頭審批，環節過多，時間過長，程序不夠規范，標準不一致等問題，各省市應從本地的實際出發，由省市政府牽頭，由交通廳會同物價局等有關部門著手制定公路經營權轉讓的具體管理辦法。為推進公路經營權的轉讓提供便捷的工作條件。

3.優惠政策的出臺要考慮可行性和延續性

投資環境的改善需要政府的長期支持吸引社會資金進入基礎設施領域，需要政府的積極引導與大力支持。但是政府在制定優惠政策時，要考慮政策在較長時期內實施的可行性和延續性，避免地方性政策與國家宏觀政策及法規的沖突，慎重對待長期實施某一政策的財力基礎和社會影響，盡量減少因政府換屆而產生的政策變化。

4.前瞻性地做好中長期的交通發展規劃，合理有預見性地安排競爭性項目

針對部分地區交通發展缺少前瞻性，中遠期路網規劃滯后于社會經濟發展要求的狀況，各地政府及交通部門應根據國家和省市在21世紀中前期社會經濟發展的中長期規劃及遠景設想，科學地制定本地區交通發展的中長期規劃，特別是中遠期的路網規劃。減少社會資源的浪費，保護投資者的利益。

5.積極推動交通系統運營管理體制的改革，盡快理順項目業主與收費、養護單位的關系

交通系統運營管理事業體制的企業化改革是大勢所趨，交通部門應積極推進本系統運營管理的體制改革。一要精簡機構、提高效率、降低費用；二要打破收費管理、道路養護等業務傳統的體內循環，推動這些業務對外開放，走向市場，逐步提高自身的競爭能力。通過合同與計劃進行管理。

6.盡快制定統一的行業管理標準，妥善解決前期轉讓項目與行業管理標準之間的矛盾

近期各地廣泛開展的“文明樣板路”創建活動，使道路行業管理的要求逐步提高，相關費用也有較大幅度的上升。但由于文明路創建活動帶有一定的區域性，缺乏統一的標準，加之費用由業主承擔，在實施的過程中也出現了一些矛盾。因此，要長期不懈地開展這項工作，有必要根據行業特點和社會經濟發展要求盡快制定統一且相對穩定的標準，使其費用開支能進入今后項目的運營成本。

7.加強現有項目的資產評估，收費年限的確定等基礎性工作

針對現有收費公路中部分項目尚未進行過資產評估，尚未確定收費年限等情況，建議交通部門組織專門的力量，結合項目通車后實際的交通量，增長趨勢及今后相關的路網規劃等，對這些項目的交通量預測，投資回收期作出必要的修正。并在此基礎上，進行系統的資產評估及確定合理的收費年限，為推進公路經營權轉讓及其市場化運作做好相應的前期準備。

總之，解決好公路經營權轉讓過程中存在的問題，將有助于推動這項工作全面開展，有助于吸引社會資金進入參與，將大大加快我國新世紀交通基礎設施建設的步伐。

（作者單位：江蘇省寧通高速公路管理處）