對高速公路管理的思考

我省高速公路管理工作由省人民政府交通部門主管；公安部門負(fù)責(zé)高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故處理和治安管理工作。從目前的實踐來看，并未從根本上引導(dǎo)我們省高速公路管理進(jìn)一步走向統(tǒng)一、規(guī)范和高效。因此，我們需要從我省高速公路管理的現(xiàn)狀入手，分析存在的問題，思考進(jìn)一步改革和發(fā)展的方向。

一、我省高速公路管理現(xiàn)狀

我省高速公路目前的管理工作，實際上是由交通和公安兩家共同負(fù)責(zé)。也就是說，一條路同時由交通、公安兩家依照各自的職責(zé)分別實施各項管理。具體操作的機制和形式是：

1.公安方面

公安的交通巡邏警察總隊下設(shè)高速公路交巡警支隊，在不同路的不同市設(shè)立高速公路交巡警大隊。這些高速公路交巡警大隊的人員、經(jīng)費等，屬地方交巡警支隊；省高速支隊對大隊進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2.交通方面

由省交通廳公路局組織實施行業(yè)管理，組建高速公路路政總隊和路網(wǎng)調(diào)度辦公室。

路政方面以各條高速公路為單位設(shè)立支隊，以派駐制的形式行使高速公路路政管理職能。負(fù)責(zé)具體的路政執(zhí)法行為，維護(hù)高速公路的路產(chǎn)路權(quán)不受侵犯。

路網(wǎng)方面，以各經(jīng)營管理單位的調(diào)度中心和路政支隊的業(yè)務(wù)科室為基層單位，進(jìn)行路網(wǎng)調(diào)度管理。

與公安方面不同，交通方面在高速公路管理上實行的主要是垂直管理體制。

二、目前存在的主要問題

上述管理體制管理格局和管理現(xiàn)狀，所導(dǎo)致的問題是多方面的。可作如下分類：

1.管理主體的協(xié)作和融合十分困難

在高速公路管理工作中，由于存在著公安和交通兩個管理主體，這就使得相互之間的協(xié)作和融合非常重要、也非常困難。主要是：

（1）效率低下。由于一條路上同時有兩支行政執(zhí)法隊伍在執(zhí)法，且管理的相對人又基本相同，這就不可避免地會產(chǎn)生職責(zé)交叉、推委扯皮等問題。

（2）協(xié)調(diào)困難。由于路政和交巡警在日常工作中經(jīng)常需要相互協(xié)調(diào)，而路政和交警又分屬于兩個系統(tǒng)，且高速交巡警屬于屬地管理，高速路政屬于垂直管理，這就給協(xié)調(diào)工作帶來很大困難。

2.運行機制的統(tǒng)一性和規(guī)范性難以實現(xiàn)

由于我省高速公路經(jīng)營單位較多，路政派駐到經(jīng)營單位后，各經(jīng)營單位則會根據(jù)各自的經(jīng)營情況，對路政的運行機制作出不同的安排。這就使得全省的高速公路管理系統(tǒng)出現(xiàn)了種種不統(tǒng)一、不規(guī)范的現(xiàn)象。主要是：

（1）總隊的統(tǒng)一要求難以在各支隊得到全面的貫徹落實。因為各支隊的具體情況不一樣，在應(yīng)付總隊檢查時，他們往往會以情況特殊為借口，推諉自己的工作責(zé)任，使總隊的統(tǒng)一要求難以落到實處。

（2）各支隊之間也難以相互溝通和協(xié)調(diào)。因為各支隊的具體情況不一樣，也使得相互之間的溝通和協(xié)調(diào)非常之困難。特別是一些發(fā)生在交叉路口的事故和事件，處理起來就更加困難。

3.執(zhí)法管理的有效性和合法性無法保證

在執(zhí)法管理的環(huán)節(jié)上，除了兩大執(zhí)法主體之間的問題以外，在路政系統(tǒng)內(nèi)部，由于種種原因，也導(dǎo)致了很多問題的存在和發(fā)生。

（1）超限運輸現(xiàn)象尚未得到有效控制。目前，我省高速公路上超限運輸現(xiàn)象非常嚴(yán)重，直接導(dǎo)致了高速公路路面和橋梁嚴(yán)重?fù)p壞，路況急劇下降，使用壽命縮短。因超限運輸車輛所導(dǎo)致的交通事故，尤其是重大、惡性事故的發(fā)生率一直居高不下。

（2）執(zhí)法宗旨有誤，導(dǎo)致執(zhí)法走偏和執(zhí)法乏力。由于種種原因，現(xiàn)在許多高速公路路政部門把維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)變成單純的收取路產(chǎn)路權(quán)賠償費和補償費，對建筑控制區(qū)和公路用地管理松弛，路政審批和許可混亂，行政執(zhí)法力度被削弱，行政監(jiān)管職能被淡化，甚至有些路段出現(xiàn)公路用地被占用、建筑控制區(qū)非法構(gòu)筑物林立而無人過問的現(xiàn)象。

三、解決問題的思路與對策

針對目前存在的問題，解決的思路有三個：一是在現(xiàn)有的框架內(nèi)就事論事，有什么問題出現(xiàn)，就解決什么問題；二是徹底推翻現(xiàn)有框架，重構(gòu)大綜合執(zhí)法模式。所謂大綜合執(zhí)法，就是在交通系統(tǒng)內(nèi)部將路政和運管合并，建立一支執(zhí)法隊伍。三是以綜合執(zhí)法為方向，通過由局部到整體、又量變到質(zhì)變的不斷改革和調(diào)整，最終實現(xiàn)大綜合執(zhí)法。

筆者傾向于“不斷改革、逐步到位”的思路。但實現(xiàn)這一思路，也不是輕而易舉的事情，它需要我們各級領(lǐng)導(dǎo)在明確方向的前提下，堅定不移地推進(jìn)改革，堅持不懈地做出努力，并從大處著眼，小處著手，正確地處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的各種關(guān)系。為此，必須采取如下對策：

1.進(jìn)行正確的輿論宣傳和大膽的理論探索

一是要利用各種機會、形式和途徑，廣泛宣傳高速公路管理體制改革的重要性和必要性，深入剖析實現(xiàn)綜合執(zhí)法的意義和價值所在。二是要利用和整合各個層次的力量，對高速公路如何實現(xiàn)綜合執(zhí)法管理的問題進(jìn)行大膽的理論探索，并形成一些有分量的理論成果和決策方案。

2.在不斷完善派駐制的基礎(chǔ)上大力推進(jìn)交通系統(tǒng)內(nèi)部的管理體制改革

實事求是地講，我省在高速公路管理上所推行的派駐制，與全國其他省、市的同行相比，還是比較先進(jìn)和有效的。因此，對于派駐制我們一方面要有自豪感和自信心，要在實踐中不斷堅持它、完善它。另一方面要從長遠(yuǎn)上看到派駐制還不是完全的垂直管理，因此，要在堅持和完善它的基礎(chǔ)上大力推進(jìn)交通系統(tǒng)內(nèi)部的管理體制改革。

3.利用交通系統(tǒng)內(nèi)部的改革成果，逐步實現(xiàn)“小綜合執(zhí)法”由低層次走向高層次

所謂“小綜合執(zhí)法”，這是一個相對的概念。因為現(xiàn)在無論在哪一層級，執(zhí)法主題都比較多、比較亂，必須逐步走向統(tǒng)一和規(guī)范。但全省性的乃至全國性的“大綜合執(zhí)法”尚待時日，我們只能一步步來，不能操之過急。不斷總結(jié)經(jīng)驗，不斷由低級走向高級。

總之，我們一方面要立足現(xiàn)實，在條件許可的范圍內(nèi)盡量把高速公路的管理工作搞得更好一點；同時要明確方向，充分認(rèn)識到現(xiàn)行體制的暫時性和局限性，從而不斷創(chuàng)造條件，努力向更好的體制轉(zhuǎn)化，向更高的境界攀登。

（作者單位：江蘇省寧通高速公路管理處）