殯葬陷阱

中國傳統(tǒng)的殯葬活動，分為“殯、葬、祭”三大板塊，其中最貴的當(dāng)數(shù)“葬”了。公墓的買賣雙方打著一場力量懸殊的價格持久戰(zhàn)，政府不作為壟斷現(xiàn)象顯著。

眾所周知，中國一些大中型城市墓地的價格動輒上萬元、且買家也沒有選擇余地，供不應(yīng)求。殯葬行業(yè)也連續(xù)多年被列入中國十大暴利行業(yè)。剝開種種現(xiàn)象迷霧，造成其暴利的真正原因是什么？

為此，《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者采訪了多位專家一致認(rèn)為：中國殯葬體制本身的弊端才是“元兇”，亟待出臺《殯葬法》完全改變現(xiàn)有病態(tài)的殯葬體制，才能緩解這場看不見的危機(jī)。

“個人承包和經(jīng)營不適合進(jìn)入公墓市場”

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，中國的公墓建設(shè)分為兩類：經(jīng)營性公墓與公益性公墓。目前國家允許多種投資主體進(jìn)入公墓開發(fā)和經(jīng)營市場，包括民營資本的進(jìn)入。然而，有一些民營機(jī)構(gòu)表面上是集體所有制、其實質(zhì)上是個人承包制，他們?yōu)榱藢崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，容易出現(xiàn)一些不規(guī)范經(jīng)營等行為。

為了避免墓地開發(fā)經(jīng)營的個人化，有不少國家和地區(qū)都出臺了明文規(guī)定，在法律上增加或提出相關(guān)禁止條文。上海理工大學(xué)教授喬寬元是這方面的專家，他在接受《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者采訪時舉例說，“去年臺灣有關(guān)方面修改了相關(guān)法規(guī)，明文規(guī)定不允許個人經(jīng)營公墓。這對我們來說，這是一個很好的借鑒。”

他進(jìn)一步提出，目前在中國的公墓開發(fā)經(jīng)營權(quán)并不適合交給個人承包和經(jīng)營，公益性墓地更是如此，但法律法規(guī)上對此并未設(shè)有詳細(xì)的界定，成為公墓市場亂象叢生的重要原因，高價墓地由此而“誕生”。

為什么個人承包性質(zhì)不適合進(jìn)入公墓市場呢？喬寬元解釋，這與公墓的使用期限有關(guān)。目前中國各地的公墓使用期限不一，有的地方是50年、有的是70年，這已經(jīng)超過一代人正常的工作年限，很難延續(xù)和持久，不利于公墓常年的維護(hù)和管理。另外，因個人行為缺乏監(jiān)管，萬一席卷巨款跑路了怎么辦？

雖然目前還未發(fā)生此類事件，卻危機(jī)重重。這與公墓使用年限之爭議有關(guān)。早在去年年初，國家民政部提出修改《殯葬管理條例》，其中針對于公墓使用年限的問題，社會各界爭議較大，至今也未能達(dá)成一致，修訂工作也因此陷入了僵局。

據(jù)介紹，目前中國公墓的購買費(fèi)用包括兩個部分：墓穴的使用年限的費(fèi)用；墓地的維護(hù)和管理費(fèi)。前者的期限一般分為50年和70年；后者主要指公墓每年的管理和維護(hù)費(fèi)用，相當(dāng)于墓地的“物業(yè)管理費(fèi)”，此項繳費(fèi)期限在各地不一，有的地方是20年，有的地方則為10年。

以上海為例，上海公墓使用年限為70年，時間顯然過長。為此，上海市民政部門曾提出對公墓規(guī)劃進(jìn)行研究，喬寬元參與了此項工作的研究。經(jīng)過反復(fù)考量和調(diào)查研究，課題組提出了“20+10”的方案。

“這是按照代際年限來計算的，解放初期上海的代際時間為20年，當(dāng)時上海市民的平均結(jié)婚年齡較早，20年基本可形成祖孫三代人口，讓孫輩來處置祖輩的墓地比較理性。”喬寬元對記者說，上海實行計劃生育以來，代際時間便延長至30年了。也就是說，在30年中上海的一個家庭可形成祖孫三代的人口，孫輩也有足夠有能力來處置祖輩的墓地了，受到中國倫理孝道風(fēng)尚的阻力較小。

但由于這涉及到法律等方方面面，無法一蹴而就，后來也沒有了下文。

“政府不應(yīng)與民爭利”

中國的公墓市場帶有非常強(qiáng)烈的中國特色。自上個世紀(jì)90年代起，中國的公墓市場允許民營資本進(jìn)入，其目的是為了改善公墓國有企業(yè)的僵化局面。

但這并沒有改變墓地價格高企的局面。“《殯葬管理條例》雖然不限制民間資本進(jìn)入殯葬業(yè)。但在現(xiàn)實中，民政部門對推進(jìn)這一領(lǐng)域的市場化和自由競爭并不積極，民政部門仍然是殯葬業(yè)的經(jīng)營主體。” 北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍如是說。

同時，民營資本介入殯葬行業(yè)，并未能打破公墓的自然壟斷格局。比如一個縣城不可能有多個公墓，就算有兩個公墓，也形成不了競爭，如此，又形成了自然壟斷。高價墓地問題的根本市場并未完全開放，政府壟斷是主因。

針對于此，現(xiàn)任北京工業(yè)大學(xué)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)研究所所長、教育部文化產(chǎn)業(yè)重大項目評審專家王國華指出了中國公墓管理體制的弊端。在接受《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者采訪時，他坦言，“我們政府身兼兩職：既壟斷市場、又要負(fù)責(zé)監(jiān)管，一會是運(yùn)動員；一會又是裁判員，這怎么能管得好？！實際上，目前公墓多數(shù)是由民政部門轉(zhuǎn)包給私人經(jīng)營管理，由私人從中推高墓價，而民政部門以收取管理費(fèi)的方式，參與‘分紅’。”

“也就是說，現(xiàn)在的公墓開發(fā)和經(jīng)營權(quán)仍在政府的手上，還是由政府說了算。這個市場只向少數(shù)人半開放，與房產(chǎn)開發(fā)商一樣，只有熟人才能進(jìn)入，而他們會把高額利潤轉(zhuǎn)加在買家身上。”

王國華告訴記者，1990年之前，中國的公墓大多是由民政部門下屬的機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)行的，屬于事業(yè)單位。但當(dāng)時該行業(yè)服務(wù)水平很差，殯葬種類單一。為了提高該行業(yè)的質(zhì)量，才默許了民營資本進(jìn)入。“而實際上，只有少數(shù)與主管部門有關(guān)系的人才能拿到公墓經(jīng)營權(quán)，一旦拿到了墓地土地開發(fā)證，就發(fā)了！現(xiàn)在哪個搞墓地的老板不是開寶馬？”

“政府應(yīng)退出經(jīng)營、不應(yīng)與民爭利。只有完全開放這個市場，讓陵園之間形成競爭，才能遏制墓地高價的難題。”王國華解釋，當(dāng)然對于這個設(shè)想，也有人會擔(dān)心，一旦完全開放這個市場，在城市里會不會出現(xiàn)到處都是墓地的尷尬呢？其實不然，存在即合理，如果在一個地區(qū)存在過多的墓地，供大于求，市場就會優(yōu)勝劣汰，老百姓的選擇余地大了，墓地的價格也就會降下來，最終受惠人還是百姓。

另外，據(jù)記者了解到，從1997年起施行的《殯葬管理條例》，圍繞著“推行火葬，改革土葬”進(jìn)行，規(guī)定“火葬”是中國殯葬改革的長期方向。但是，這在現(xiàn)實中助推了片面追求火化率的傾向，對火葬區(qū)和非火葬區(qū)的劃分也“一刀切”，而不考慮公眾的實際需要，間接提高了一些地區(qū)的殯葬成本。

亟待出臺《殯葬法》

“現(xiàn)有的《殯葬管理條例》，已經(jīng)無法適應(yīng)遏制‘暴利’的現(xiàn)實需要。”對于殯葬暴利的現(xiàn)象，北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍表示，通過她在黑龍江、貴州、上海三地的調(diào)研情況看，殯葬業(yè)“暴利”現(xiàn)象的確存在，

據(jù)介紹，《殯葬管理條例》屬于行政法規(guī)，立法等級過低，與《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等上位法也不能很好地銜接，因此需要以《殯葬法》的形式提高其立法層級，既有利于民政部門對殯葬業(yè)的長遠(yuǎn)監(jiān)管，也能落實對人權(quán)更好的保護(hù)。

她坦言，《殯葬管理條例》授予了民政部門在殯葬服務(wù)領(lǐng)域的行政審批權(quán)，但一些地方民政部門將“準(zhǔn)入審批權(quán)”轉(zhuǎn)化為“經(jīng)營獨(dú)占權(quán)”，殯儀館和民政部門長期職能不分，“一套人馬幾塊牌子”。利用壟斷的火化權(quán)進(jìn)行捆綁搭售、賺取“暴利”之舉也就屢禁不止。

“殯葬業(yè)屬于社會公共服務(wù)事業(yè)，‘暴利’現(xiàn)象彰顯行業(yè)法規(guī)滯后。”金錦萍呼吁，中國應(yīng)該盡快制訂和出臺法律位階更高的《殯葬法》，構(gòu)建一套非營利性占主導(dǎo)、經(jīng)營主體多元、可操作性強(qiáng)的殯葬法律體系，是遏制“暴利”的長遠(yuǎn)舉措。

關(guān)于殯葬暴利的說法，民政部門也不回避。中國民政部社會事務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人曾回應(yīng)，殯葬行業(yè)具有公益性服務(wù)的特點，不具有充分市場化的特征。同時，由于殯葬行業(yè)的特殊性，它不同于普通服務(wù)業(yè)可以遍地開花，它的規(guī)模由當(dāng)?shù)氐娜丝凇⒒鸹实葪l件硬性約束，是自然壟斷的行業(yè)。遏制暴利一要靠政府對殯葬服務(wù)和收費(fèi)項目加強(qiáng)管理，二要靠消費(fèi)者在選擇服務(wù)項目時理性消費(fèi)。