浙江省人大環境與資源保護委員會關于《浙江省海域使用管理條例（草案）》的審議報告

省人大常委會：

省人大環境與資源保護委員會收到省人民政府提請省人大常委會審議的《浙江省海域使用管理條例（草案）》后，于9月10日召開全體會議，對條例草案進行了審議。此前，8月下旬委員會組織力量赴寧波、溫州、嘉興、舟山、臺州征求意見，9月上旬又征求了省級有關部門的意見。現將審議情況報告如下：

我省是海洋大省，海域總面積約26萬平方公里，是陸域面積的2.6倍，遼闊的海域為我省發展海洋經濟提供了得天獨厚的條件。1998年我省制定出臺的《浙江省海域使用管理辦法》，對加強海域管理，規范海洋開發，發揮了重要作用。但隨著國家海域使用管理法和行政許可法的頒布實施，以及海洋開發利用能力的提高，我省原來海域使用管理的有關規定與國家新頒布的法律已不相適應，海域使用管理跟不上海洋經濟發展新形勢的要求。同時，隨著“兩區”建設和海洋經濟發展，以及海洋開發密度和強度的加大，我省海域使用管理中也出現了一些新的情況和問題。為更好地拓展空間，規范管理，促進我省海域的合理開發和可持續利用，制定一部符合浙江實際的地方性法規十分必要。

環資委認為，省人民政府提請的條例草案，總結并規范了近年來我省海域使用管理工作的成功經驗和創新做法，根據新的形勢對海域使用管理各個方面作了新的規定，基本符合國家有關法律法規和我省的實際情況，建議提請省十一屆人大常委會第三十五次會議審議。同時，對條例草案提出以下修改意見。

一、關于填海造地后的規劃調整問題

填海造地后的規劃調整是海域使用管理中的一個重要問題。條例草案第十一條只就涉及海域使用及相關規劃銜接問題作了規定，而對填海造地后的規劃調整問題未作明確規定。由于填海造地其自然屬性已發生根本變化，隨之而來的海洋功能區劃與其它涉及海域使用及相關規劃也要作相應調整。同時，無論是用海項目還是用陸項目審批，又都涉及到建設工程規劃許可。如不及時作出相應的規劃調整，就會造成各涉及海域使用及相關規劃與實際情況不符和規劃之間相互脫節的狀況，不利于海域使用的有效管控和海域的有序、合理開發。為此，建議條例草案除了對各涉及海域使用及相關規劃作好銜接規定外，也應明確根據填海造地和造地用途情況，適時依法作出相應的規劃調整，以確保各有關規劃管控措施的真正落實。

二、關于填海造地后原海域使用權人的權益保障問題

填海造地后原海域使用權人權益保障涉及到社會穩定。雖然條例草案第三十五條對海域使用權收回補償作了規定，但由于各地情況不同，補償標準不一，就有可能出現補償維持不了原海域使用權人生計的狀況。而原海域使用權人又無能力參與土地使用權競標，原海域使用權人的合法權益往往難以得到有效保障。為此，建議條例草案除海域使用權收回補償規定外，明確填海造地后，海域使用權收回對原海域使用權人產生重大影響或補償不足以維持生計的，可享受部分土地使用權，以保障原海域使用權人的正當權益。

三、關于填海造地后的使用權證變更問題

使用權證變更是海域使用管理中最為薄弱的環節，也是最需要解決的問題。條例草案第三十七、三十八條對填海造地后的使用權換證確權作了原則規定。依據這兩條規定，填海造地后的原海域使用權人就是當然的新增土地使用權人，但現實情況并非如此。實際有兩種情況：一種是業主自用填海項目。由于海域使用用途明確單一，土地使用權可以直接確權給原海域使用權人，即填海造地后的原海域使用權人就是成陸后土地使用權人。另一種是政府主導成片開發填海項目。由于政府填海造地主要用于土地的成片開發，填海造地后的原海域使用權人就不一定是成陸后真正的土地使用權人，即土地最終的使用者是投資建設具體項目的其他法人組織。如果簡單地將原海域使用權人當作新增土地使用權人，就會造成使用權換證確權管理上的混亂，同時也不利于土地的成片開發。建議條例草案對業主自用填海項目和政府主導成片開發填海項目使用權證變更以及程序等方面分別作出具體規定。

條例草案第二十六條第二款規定“填海項目的海域使用權招標、拍賣、掛牌完成后，由縣（市、區）海洋行政主管部門、國土資源行政主管部門與中標人或者買受人簽訂海域使用權（國有土地使用權）出讓合同。”根據海洋、國土行政主管部門的職權，上述規定難于執行。填海完成前屬海域使用權，填海成為土地后屬土地使用權，時序不同，性質不同，兩者不能混為一個環節。條例草案第三十七條對“換證”作了明確規定，第二十六條第二款的規定與其成為矛盾，建議考慮修改。

四、關于同一主體涉及用海用陸項目的管理問題

同一主體涉及用海用陸項目管理是目前海域使用管理中尚未明確的問題。雖然用海用陸項目，海洋行政主管部門和國土資源行政主管部門各自可依據海域使用法律法規和土地管理法律法規進行管理，但問題是同一主體涉及用海用陸的海岸工程項目，如按各自法律法規進行審批或招拍掛，就會出現得到海域使用權不一定得到土地使用權、得到土地使用權不一定得到海域使用權的狀況，這不利于同一主體涉及用海用陸項目的管理和實施。為此，建議條例草案對同一主體涉及用海用陸項目，明確實行聯合審批或統一招拍掛，再分頭辦理使用權證，以確保同一主體涉及用海用陸項目的管理和實施。

五、關于節約集約利用海域和保護海域生態環境問題

拓展空間，規范管理，促進我省海域的合理開發和可持續利用，是條例要明確規定的一個重要內容。建議在條例總則中增加《中華人民共和國海洋環境保護法》，作為立法依據之一。同時，在編制海域功能區劃、用海項目審批、海域保護等條文中明確節約集約利用海域和保護海域生態環境方面的要求，以求提高海域資源利用效率，減少海域污染。

此外，委員們還提出，條例草案應增加建立海域收儲制度和填海項目竣工綜合驗收制度，以及規范好填海造地過程中海域使用權、土地使用權法律承接等意見，也建議一并作研究和修改。

以上報告，請予審議。