浙江省人大內務司法委員會關于《浙江省沿海船舶邊防治安管理條例（草案）》的審議報告

省人大常委會：

根據省人大常委會今年立法計劃，《浙江省沿海船舶邊防治安管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）由省政府提請省人大常委會9月份審議。7月，常委會內司工委提前介入，與省政府法制辦、省公安廳加強聯系，梳理研究調研重點。8月中旬，在常委會副主任厲志海帶領下，內務司法委員會會同常委會法工委、省公安廳和省公安邊防總隊，赴寧波市及象山縣、舟山市及普陀區、玉環縣等地，征求當地政府相關部門、涉海涉漁企業、漁船民代表以及基層干部意見。同時，將條例草案印發至省級相關部門和有關市、縣（市、區）人大，征求意見。8月底，召開省級有關部門座談會，并匯總調研情況。9月14日，內務司法委員會召開全體會議，對條例草案進行了認真審議。現將審議意見報告如下：

現行《浙江省沿海船舶邊防治安管理規定》（以下簡稱規定）施行20多年來，對維護我省沿海和海上治安秩序，保障沿海地區經濟社會發展，起到了積極作用。從我省沿海船舶邊防治安管理工作實際出發，有利于浙江海洋經濟發展示范區國家戰略的實施，更好地服務我省海洋經濟建設，同時，適應加強社會管理創新以及維護沿海邊防安全穩定的要求，我省沿海治安管理工作需要進一步完善、規范、提升；此外，現行規定頒布較早，與其后頒布的行政許可法、行政強制法、治安管理處罰法等法律法規需要銜接。為此，重新制定是必要的。內務司法委員會認為，省政府提請的條例草案，總結了經驗、規范了做法，根據新形勢要求對沿海船舶邊防治安管理職責、管理措施、法律責任等方面作了新規定，符合上位法規定和我省實際，建議提請本次省人大常委會會議審議。同時，內務司法委員會就完善條例草案相關內容提出如下意見和建議：

一、關于條例草案的適用范圍

加強對出海船舶的管理，確保沿海和海上安全，是沿海邊防治安管理重點。條例草案第二條明確適用范圍為本省海域內除軍用船舶和公務船舶以外的各類船舶。近些年，隨著對外經貿往來增多，在我省海域航行、停泊、作業的港澳臺和外國船舶大量增加。港澳流動漁船和臺灣漁船管理，國務院有關部門分別制定了港澳流動漁船管理規定、臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法；外國船舶管理，由出境入境邊防檢查條例調整。建議條例草案明確國家另有規定的，從其規定。

二、關于進一步明確政府及相關部門職責

沿海船舶邊防治安管理工作涉及方方面面，關系到我省海洋經濟建設能否有一個良好環境。條例草案第四條明確沿海地區政府要加強領導，建立健全協調機制。有的地方反映，海上管理部門較多，要提高管理整體質量、綜合效率，為海洋經濟建設提供統一高效服務，由政府牽頭成立專門的海上治安綜合管理協調機構是符合當前實際的。目前，省內一些重點漁業縣（市、區），如象山縣、普陀區等地由政府牽頭成立專門協調機構，在調處海上糾紛、維護海上治安方面發揮了重要作用。建議對沿海地區政府牽頭設立海上治安綜合管理協調機構問題，作進一步研究。

條例草案第二十三條原則上提出涉海部門之間應當建立協作配合工作機制。有意見認為，安全穩定的沿海、海上治安秩序是涉海部門有序行使職能的最后屏障。涉海部門要主動對接公安邊防部門工作需要，提供信息，并充分利用公安邊防部門的執法資源；公安邊防部門要緊扣海上治安管理職責，為涉海部門行使職能提供更多服務。建議在與漁業法、海上交通安全法等法律法規研究銜接基礎上，對糾紛處理、海上救援、越界捕撈等方面，進一步界定公安邊防部門和交通運輸、海事、海洋和漁業、外事等部門職責，明確誰為主、誰配合的協調機制；對聯合執法、信息共享、辦理簽證等管理措施，要進一步細化、對接，增強可操作性。

三、關于進一步加強法制宣傳

調研中，各地普遍反映要加大法律法規宣傳的力度，宣傳主體不僅限于公安邊防部門及相關涉海部門、單位，宣傳對象也不僅限于出海人員，應該擴大到邊防官兵、鄉鎮街道基層工作人員等，宣傳時間和方式也應符合漁船民出海作業的特殊性。為此，建議在條例草案第七條法制宣傳已有規定的基礎上，明確沿海市、縣（市、區）政府、司法行政部門及涉海鄉鎮（街道）宣傳職責，將邊防法規宣傳納入當地普法規劃；細化公安邊防部門和其他涉海部門在法制宣傳工作中的不同作用；區分不同宣傳對象；體現該法規宣傳在時間上和方式上的特點，建議在法規出臺后采取積極措施加以宣傳。

四、關于加強對免于辦證的船舶及人員的管理

從減輕企業負擔和有利海洋旅游業發展角度出發，條例草案第九條規定了從事遠洋漁業生產、國際和國內客貨運輸的有關船舶及船舶上的工作人員、休閑漁業船舶上的游客等，免于辦理邊防證件。但是，免于辦證不等于疏于管理。這類船舶數量大，尤其是隨著我省海洋經濟發展示范區國家戰略全面實施和舟山群島新區規劃建設，海上旅游業興起，休閑漁業觀光船舶逐漸增多且人員流動性大，利用這些船舶從事賭博、吸（販）毒、賣淫嫖娼等犯罪活動隱患極大。一些地方提出，船舶負責人應當將免于申請辦理出海邊防證件的船舶及船舶上的人員的基本情況，報船籍港所在地公安邊防部門備案。我們認為，為了加強管理，免于辦證的船舶及人員報備信息是需要的，但也應防止備案成為變相審批，建議作進一步研究。

五、關于進一步體現便民服務

從服務地方經濟、為漁船民減負出發，條例草案第六條、第十條、第十一條等條款作了便民服務規定。調研情況反映，沿海船舶邊防治安管理還存在重辦證輕服務，主動服務、動態服務不多，執法靈活性不夠，信息化建設相對滯后等情況。針對我省船舶異地作業多，船舶上工作人員流動性大的特點，要不斷提升服務企業、服務群眾的工作水平，建議進一步擴大免于辦證范圍，簡化證件辦理、注銷、變更及進出港信息簽注手續，細化政務信息公示程序，增加體現管理創新、提高服務水平的管理措施，并加快沿海船舶邊防治安管理信息系統建設等相關內容。

六、關于加強“三無”船舶管理

“三無”船舶，即無船名船號、無船籍港、無船舶證書的船舶。目前我省“三無”船舶分為兩部分，一部分是長度小于五米的交通運輸船舶和長度小于十二米的從事漁業、養殖活動的小型船舶，根據海事、漁業部門規定不予發證，但是這些小型船舶數量大，大多是家庭生計依靠，簡單沒收，不利于社會和諧穩定；另一部分是大中型“三無”船舶，這類船舶大多以營利為目的，且作業距離遠，易發生海上違法犯罪活動。今年8月2日，省政府辦公廳下發《關于加強漁船安全管理促進漁業安全生產的意見》（浙政辦發〔2012〕91號），提出對現有“三無”船舶實施分類整治，小型船舶納入鄉鎮（街道）安全監管；大中型“三無”船舶出海非法作業的，要加大打擊力度，這一規定是符合當前實際情況的。目前，我省普陀區、溫嶺市、寧海縣等地由當地鄉鎮（街道）統一對小型船舶編刷船名號進行安全管理，效果較好。因此，建議小型船舶由鄉鎮（街道）或者有關部門統一編刷船名號，納入安全管理，并增加關于“三無”船舶出海非法經營和從事違法犯罪活動的法律責任。

為從源頭上防止“三無”船舶的制造銷售，建議在條例草案第十七條，增加規定船舶建造、改造企業應當主動報告信息的義務，工商行政管理部門與公安邊防部門加強信息共享、配合協作。

七、關于進一步增強法律責任的合法性和合理性

調研意見主要有三種，一種意見認為漁船民法制觀念和守法意識普遍比較薄弱，應當加強法制教育。一種意見認為，目前處罰種類主要是警告、罰款、吊銷出海人員邊防證件和沒收四種，對于某些情節特別惡劣、屢次違法仍無糾正意識的，應當責令船舶停止出海，才能有效遏制違法行為。還有一種意見認為，條例草案最低處罰幅度是第二十五條規定的200元以上1000元以下，其中未按照規定隨船攜帶出海邊防證件等情況，屬于違法情節比較輕微，可以處200元以下罰款。根據治安處罰法規定，處200元以下罰款可以當場作出處罰決定。針對以上三種意見，建議對于初次違法，情節輕微未影響海上治安秩序的，應當以教育為主；增加責令船舶停止出海的處罰；設定200元以下可以當場作出處罰決定的法律責任條款。

此外，調研中，有的地方還提出，條例草案應明確非法進入或者組織他人非法進入他國管轄海域行為的法律責任，加強異地掛靠船舶的管理，沿海各級政府可以通過設置各類獎勵措施來調動群眾參與沿海船舶邊防治安管理工作的積極性和主動性，建議一并予以研究。

以上報告，請予審議。