科學解讀官民比背后的真相

針對“官多為患”的指責，國家公務員局有關負責人表示。2011年的公務員統計數據尚未出來，據公務員主管部門對2008年、2009年、2010年的數據統計，全國公務員的數量分別是659?郾7萬人、678?郾9萬人、689?郾4萬人，近兩年年均增長約15萬人。此外，我國還有88?郾4萬參照公務員法管理的群團機關、事業單位工作人員。

一方面是社會對“官多為患”的直覺與擔憂，另一方面是“數字說話”的世界較低的官民比，即使按照傳言的1000萬公務員計算，除以第六次人口普查的13?郾39億大陸總人口，這1∶130的官民比，與當今世界日本的1∶150、法國的1∶164、美國的1∶187也相差不多。

實際上，在中外“官民比”的比較中，要厘清前提概念。我們看到的國外的相關數據，“官民比”中的“官”是廣義的，即指所有財政供養人員；而我國數據中的“官”僅指按照《公務員法》納入的行政編制總數。如果將我國約由財政供養的4000多萬事業編制人員算入其內，“官民比”則為1∶25左右。橫向，和世界上其他國家比，肯定是一個不低的數字了。豎向，和我國歷史上的各個朝代比，更是高得驚人。資料顯示，漢代官民比為1∶7948，唐代為1∶3927，明代為1∶2299，清代為1∶911。

我認為，簡單用官員數量來衡量官多還是官少，也不是最科學的。國外研究者，通常用政府規模一詞來討論問題。衡量政府規模的國際通用指標是政府行政管理費用支出占財政支出的比重，世界上大多數國家均在5%左右，如英國約為5%，德國、日本、埃及都在3%以內，作為大國的美國也只有約10%，俄羅斯約8%，印度約7%。《法制晚報》2010年12月26日的報道說我國是接近40%。而真正體現政府價值、特別是關乎民生的住房、醫療、就業、教育、秩序、社會福利等支出，我國只占20%左右，與世界平均的50～60%來比，相差2~3倍。

研究還發現，政府規模是應該隨著“公民自主系數”的提高而降低的。所謂“公民自主系數”，是指現實社會公民自我管理能力與社會公民自治能力。從總體上說，隨著國民教育程度的不斷提高，社會法治的不斷健全，以及市場經濟體制運行的不斷規范，我國“公民社會”的發育狀況正在逐步改善。按道理，我國政府規模應該呈縮小的趨勢，但官方的數據則顯示，近年來我國公務員的數量則以年均15萬人在增加，這是不合常理的。

從直覺上，給人造成“官多為患”印象的，還有很多現實的原因。其一，政府部門的布局不合理，東一個、西一個，窗口單位不集中，似乎到處是政府機構；其二，政府的公共服務質量不高，不僅群眾親身感到政府“門難進，臉難看”，官員太多、人浮于事的新聞報道也時常見諸大眾傳媒；其三，政府特權太盛，官車到處都是，三公消費驚人，樓堂會所遍地開花，也給群眾造成了“官多”的印象。

相對于中國大陸13億多人口的社會管理，無論是絕對數量的近700萬公務員，還是5000萬左右的財政供養人員，放到世界范圍內，或許還能算“官”之最。但是，我國的政府規模確實存在結構性與功能性的問題。在結構性方面，做經濟工作的官員、政工及黨群干部和用于后勤的自我服務官員，多了一點；從事社會保障和社會服務的官員、從事公共治安的官員，少了一點。在功能性方面，堅持“官本位”、強調“權利歸屬”的領導和副職官員多了一點；堅持“民本位”，科學規范環節程序的服務型、真正當“兵”干事的人少了一點。

因此，面對“官多為患”的指責，僅僅拿出絕對數量，說服力還是不夠的。尤其是，在目前改革的氛圍中，解決“官多為患”，精兵簡政更有必要，但首要的是解決“公權自肥”、“公權自我消費”的問題，“減員”雖說也應盡快提上日程，但官權太重、轉換職能、合理配置、提高效率等問題相對更緊迫一些。

（責編：山林）