專家稱九成土地征收違憲 亟待頂層設計

11月8日，中共中央總書記胡錦濤在中共十八大作報告時提到，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，引起社會輿論的高度關注。

而今年兩會期間，國務院總理溫家寶曾承諾，在其任職的最后一年，政府將做幾件困難的事情，其中“第二件事情，就是要制定并出臺農村集體土地征收補償條例，真正保障農民承包地的財產權”。

《農村集體土地征收補償條例》（以下簡稱《條例》）能否兌現溫總理“兩會”承諾，于今年年底制定出臺？

《投資者報》記者近日多次致電負責牽頭起草《條例》的國土資源部相關部門，未獲答復。記者查詢國土資源部、國務院法制辦網站也未見到關于該條例進展情況的通報。

研究中國土地問題長達30余年，多次以政協委員、學者身份向政府相關部門提出改革建議的清華大學教授蔡繼明近日接受記者采訪時表示，按照目前的工作進度，《條例》要年底出臺比較困難。

他認為，“《農村集體土地征收補償條例》的出臺還涉及上位法《土地管理法》的修訂，農村土地問題已經到了必須從頂層制度上加以通盤考慮的時候，而不能頭痛醫頭，腳痛醫腳。”

九成土地征收違憲

與快速發展變化的社會現實相比，現行土地管理法規已經嚴重滯后，這已成為官方和學界的一致共識。

現行《土地管理法》最近一次修訂是在2004年，其中很多條文已經滯后于2007年出臺的《物權法》。2010年，《土地管理法》修改已列入國務院立法工作計劃，今年政府工作報告更是提出，要在年底之前完成《土地管理法》和《農村集體土地征收補償條例》的修訂工作。

8月21日，中共中央辦公廳法規局召開了一場小范圍的“農村土地征收制度改革問題”專家座談會。受邀參與該座談會的蔡繼明教授告訴記者，座談會就現行農村土地征收制度存在的主要問題、改革農村土地征收制度的意見和建議、修訂土地管理法和制定集體土地征收補償條例的建議等三方面進行了探討。

“與會專家較普遍的建議是，今后集體土地征收應嚴格限制在公共利益需要，逐步縮小征地范圍，同時盡快推動集體建設用地入市。”蔡繼明表示。而從相關部門反饋的態度來看，對“縮小征地范圍”、“提高征地補償”并無異議，但強調除涉及公共利益的領域需要繼續征地外，“城建開發”依然要被納入可征地范疇。至于集體建設用地入市，有關人員“態度依然謹慎”。

蔡繼明告訴本報記者，“按照我對憲法的理解，政府征收農民土地的依據只有城市規劃，只要列入城市規劃范圍，政府就可以動用行政權力征收農村土地。但憲法還規定，國家為了公共利益需要，可以征收農民土地，并給予補償。這樣兩者就出現了矛盾，國家在工業化、城市化進程中不是出于公共利益的征地可能就屬于違法。”

“改革開放30多年來，對農民征收的土地用于公共利益的不過10%-20%”，也就是近90%的土地征收行為違反了憲法。”蔡繼明在各種場合多次呼吁征地應當僅限于公共利益需要。

記者注意到，有官員表示，不可能完全局限按公益性來劃征地范圍，還是要充分考慮到工業化城市化發展的需要，應該將“城建開發”列為新的征地條目。

征地補償標準過低

征地制度改革主要包括兩大方面的內容，征地補償的結構以及征地范圍。蔡繼明說，其中重點涉及《土地管理法》第四十七條的規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”；“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。

“按照被征收土地的原用途給予補償，這一條款實際上剝奪了農民的土地發展權，所謂土地發展權就是改變土地現有用途或土地利用強度的權力。依照現行規定，從農用地轉為建設用地的巨大利差，農民一分錢也得不到。”蔡繼明告訴記者，“征地補償標準過低確實是亟待改變的嚴峻問題，但更重要的是要明確限定征地范圍，從而縮小征地規模。”

根據國土資源部耕地保護司公布的一項數據顯示：2010年，地方政府從農民手中征一畝地平均支付3萬元，而地方政府轉手出讓一畝地平均進賬43萬元。

蔡繼明曾公開表示對征地制度的批評，“現在的土地制度使地方政府有200%的積極性去低價征收農民土地，高價出讓。一屆政府將今后十屆政府的土地使用權、出讓權都拿走了。”

早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權”，建立城鄉統一的建設用地市場等改革目標。同時強調要逐步縮小政府行政征地的范圍。蔡繼明在接受本報記者采訪時多次提到中共十七屆三中全會精神。然而，由于《憲法》相關規定和《土地管理法》修訂等配套改革尚未完成，這一既定目標推進緩慢。

“《條例》的出臺必然要涉及到上位法《土地管理法》的修訂。要根本解決征地問題單憑《土地管理法》和《集體土地征收補償條例》還不行，還會涉及到憲法相關條款的修訂，憲法規定城市土地皆為國家所有，從而限制了農村集體土地自由流通進入城市的渠道。”蔡繼明說，“在修改憲法比較困難的情況下，可以由全國人大常委會做一個司法解釋，就是城市土地性質可以是國有和農村集體所有，甚至將來包括農民宅基地轉讓形成的私有制。”