劉志軍案與鐵道部改革契機

鐵道部原部長劉志軍被開除黨籍，涉嫌犯罪移送司法機關處理，原因是嚴重違紀和對鐵路系統出現的嚴重腐敗負有主要領導責任。鐵道部運輸局的多個局級領導干部也因為腐敗被處理。

這一現象的根本原因，首先是沒有進行政企分開、企業重組的改革；其次是仍然沿用行政手段管制鐵路運價，導致了各方面的扭曲，腐敗只是其副產品。由此可以得出鐵路改革的兩個重要啟示。

其一，鐵路不需要全路集中統一調度指揮。

長期以來，阻礙鐵路改革的最大思想障礙是：鐵路必須集中統一調度指揮，沒有政府的行政權威或企業重組都會降低鐵路運輸效率。

實際上，調度指揮有兩個層次，即行車調度指揮，以及車流調整及車流組織的調度指揮。這是兩個相互聯系，但內容和管理層次都不同的調度指揮。

行車調度指揮是保證行車安全和列車能夠按照列車運行圖運行的基本手段。行車調度是通過路局的各行車調度臺具體實施的，在該調度臺管理的區段，必須由列車調度員進行統一調度指揮。在這種含義上，任何國家的鐵路在行車調度上都是統一調度指揮的。

車流調整的調度指揮則與管理體制和運輸組織方式有關，是保證車流合理分布，提高路網和機車車輛運用效率的主要手段。我國鐵路的車流調整涉及鐵路局和鐵道部兩個層次。車流調整的調度指揮是在更大范圍和更高管理層次上進行的，主要通過調度命令和調度日（班）計劃來實現，實際上決定了鐵路車皮的分配和使用。

實行全路集中統一調度指揮是把車皮的分配權力集中在鐵道部，這是造成權力高度集中，進而造成腐敗的根源之一。車流調整的職能是鐵道部運輸局具體負責，問題因此也主要集中在該部門。

在車流調整上是否實行全路集中統一調度指揮，是區別不同管理體制和鐵路壟斷程度的核心要素。鐵路并不因為是一個網絡就一定要實行整個網絡的集中統一調度指揮。

劉志軍等人堅持全路集中統一調度指揮的一個重要原因，就是要集中掌握緊缺的鐵路車皮的控制權，用來打通關系謀取私利。高鐵大躍進中的腐敗不過是車皮腐敗的延續和發展，而不是偶然的“個案”。當然在鐵路運輸企業重組中，統一調度指揮的權力也不能過于分散。這也意味著，我國鐵路采用網運分離的改革是不可行的，因為把集中統一調度指揮的權力賦予一個高度壟斷的路網公司會為新的腐敗提供條件。

其二，必須發揮市場對資源配置的基礎作用。

改革開放初期，我國實行的價格雙軌制曾經導致了普遍的腐敗。現在各類產品的生產價格和銷售價格已經放開，其他交通方式的價格已經放開，但產品由鐵路運輸，價格就受到國家發改委的嚴格管制，由此造成了多方面的扭曲。

首先，由于鐵路運價受到嚴格管制，鐵路長期處于緊缺狀態，這就為腐敗創造了條件。如1億噸煤由鄂爾多斯運到天津港就能創造出255億元的尋租空間。煤炭經銷商會拿出200億元去打通關系，獲得火車車皮，自己得55億的利潤。在市場經濟條件下，各種利益主體都要實現自身利益的最大化。國家嚴格控制鐵路運價創造出的255億元租金，必然以最稀缺的車皮點裝費及其他形式進行分配，這是導致腐敗的根源之一。

其次，國家對鐵路運價的嚴格管制、鐵道部的政企合一體制、鐵路要承擔“三農”物資和學生半價等公益性運輸、鐵路行業處于虧損狀態等多方面的因素，使社會資本失去進入鐵路的意愿。鐵路運輸的瓶頸狀況長期不能轉變，又進一步鞏固了尋租空間。

因此，用行政手段管制鐵路價格，不僅沒有管住價格，反而引導資源配置到鐵路以外的領域，并創造出尋租空間。鐵路系統出現的腐敗現象固然有個別領導人個人品質方面的原因，但更重要的，是找出更深層次的體制根源，通過深化鐵路改革來解決。

（作者為北京交通大學經濟管理學院教授）