海洋戰(zhàn)略頂層輪廓

6月的南海，臺(tái)風(fēng)季即將到來(lái)。此前，圍繞著南海局勢(shì)，一系列重要的區(qū)域會(huì)議先后召開(kāi)，似乎掀起了一股亞太“外交旋風(fēng)”。

6月3日，亞洲安全會(huì)議在新加坡閉幕，亞太地區(qū)的防長(zhǎng)齊聚一堂，進(jìn)行一年一度的“香格里拉對(duì)話(huà)”；會(huì)后美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)利昂·帕內(nèi)塔訪問(wèn)印度和越南；此前的5月26日，南太平洋的島國(guó)首腦在日本沖繩參加了“太平洋島國(guó)峰會(huì)”，美國(guó)首次參會(huì)；5月29日，第六屆東盟國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議在柬埔寨金邊開(kāi)幕；7月份東盟各國(guó)外長(zhǎng)還將再次聚首。

這些會(huì)議，沒(méi)有哪個(gè)能夠繞開(kāi)中國(guó)，而關(guān)于海權(quán)的議題也都是關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)際上，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，東海、南海問(wèn)題持續(xù)升溫，爭(zhēng)議摩擦周期性出現(xiàn)。

“每年都要說(shuō)一輪，我干脆做了課件。”海洋法專(zhuān)家、北京大學(xué)教授李紅云打開(kāi)電腦，“點(diǎn)評(píng)時(shí)事的人越來(lái)越多，但真正專(zhuān)業(yè)的戰(zhàn)略研究還是少?！?/p>

2012年也是《國(guó)際海洋法公約》簽訂30周年。不少受訪專(zhuān)家認(rèn)為，中國(guó)海洋戰(zhàn)略的制定應(yīng)該提上議事日程了。

“海洋戰(zhàn)略研究比較熱門(mén)，但國(guó)家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃缺失是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。”中國(guó)海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)戴桂林告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

“百字方針”需要下文

財(cái)政部、國(guó)家海洋局于6月1日聯(lián)合發(fā)文推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新區(qū)示范發(fā)展，決定以發(fā)展海洋生物等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為抓手，支持部分地方開(kāi)展海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域示范，并提供四個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金支持。

這是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱潮下迎來(lái)的又一次政策暖風(fēng)。截至2011年，全國(guó)海洋生產(chǎn)總值已達(dá)45570億元，比上年增長(zhǎng)10.4%，海洋生產(chǎn)總值占據(jù)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的9.7%。

中國(guó)大陸海岸線總長(zhǎng)1.8萬(wàn)公里，居世界第四，中國(guó)有面積廣闊的主張管轄海域，其內(nèi)蘊(yùn)藏著豐富的海洋資源。不過(guò)，中國(guó)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前還比較落后，與海洋強(qiáng)國(guó)相比差距巨大?！爸袊?guó)海洋經(jīng)濟(jì)的粗放式增長(zhǎng)特征依然突出，海洋產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、布局趨同和低質(zhì)化等問(wèn)題明顯?！眹?guó)家海洋局副局長(zhǎng)王宏說(shuō)。

中國(guó)急需在國(guó)家層面制定并實(shí)施與國(guó)家戰(zhàn)略相匹配的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。

2003年，國(guó)家相關(guān)部門(mén)制定、印發(fā)了《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，規(guī)劃期為2001年至2010年。規(guī)劃制定的全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)是：到2005年，海洋產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%左右；2010年達(dá)到5%以上。逐步使海洋產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。

從此后的發(fā)展實(shí)際看，當(dāng)初的規(guī)模目標(biāo)基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。而當(dāng)初規(guī)劃指出的一些問(wèn)題，也都還存在，如海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和規(guī)劃，海洋資源開(kāi)發(fā)管理體制不夠完善，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)仍處于粗放型發(fā)展階段。

“十一五”規(guī)劃首次將海洋作為專(zhuān)門(mén)一章來(lái)規(guī)劃部署，而“十二五”規(guī)劃對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的關(guān)注度進(jìn)一步增加，提出了業(yè)界俗稱(chēng)的“百字方針”：“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開(kāi)發(fā)、控制、綜合管理能力?？茖W(xué)規(guī)劃海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展海洋油氣、運(yùn)輸、漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)，合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源，加強(qiáng)漁港建設(shè)，保護(hù)海島、海岸帶和海洋生態(tài)環(huán)境。保障海上通道安全，維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益?！?/p>

這一“百字方針”，可以看作是國(guó)家層面對(duì)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的指導(dǎo)性文件。而時(shí)至今日，業(yè)界期盼的“制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略”還沒(méi)有下文，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略推進(jìn)尚缺少綱領(lǐng)性文件。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，新一期的《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》正在制定、完善中，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家海洋局召集的專(zhuān)家評(píng)審會(huì)，已經(jīng)通過(guò)了對(duì)該規(guī)劃的評(píng)審工作。按照相關(guān)程序，該規(guī)劃在上報(bào)國(guó)務(wù)院審批通過(guò)后，將對(duì)社會(huì)公布。

據(jù)悉，新一期規(guī)劃提出的全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)是：到2020年，海洋產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的20%以上，并逐步形成6到8個(gè)海洋主體功能區(qū)域板塊。此外，新規(guī)劃還要求加大政府財(cái)政對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入力度，擬對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展的海洋產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目和海洋高新技術(shù)企業(yè)，給予其所得稅減半征收或免征的優(yōu)惠。

目前，已經(jīng)有諸多地區(qū)提出了以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，多個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃通過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，被列入國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)重點(diǎn)推進(jìn)。在地方政府追趕海洋經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)下，從國(guó)家層面作出戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)調(diào)各地區(qū)的發(fā)展布局，避免出現(xiàn)同質(zhì)化、重復(fù)化規(guī)劃建設(shè)，就顯得尤為緊迫，海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展需要從國(guó)家部委層面作出頂層設(shè)計(jì)。

戴桂林認(rèn)為，中國(guó)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要從戰(zhàn)略高度在頂層設(shè)計(jì)上做出規(guī)劃。“可以考慮設(shè)立全國(guó)海洋發(fā)展委員會(huì)，由中央高層人士出任委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部委海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)工作，制定、實(shí)施發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的大戰(zhàn)略，這樣將有望解決中國(guó)海洋發(fā)展頂層設(shè)計(jì)缺失的難題?！?/p>

海洋爭(zhēng)端是全球性難題

談到海洋戰(zhàn)略，必然涉及海洋相關(guān)的主權(quán)權(quán)利。而南海爭(zhēng)議的核心，就是部分南沙島礁主權(quán)爭(zhēng)議和管轄海域的劃界爭(zhēng)議。

此前，總部位于布魯塞爾的歐洲智庫(kù)“國(guó)際危機(jī)組織”發(fā)布的一篇報(bào)告中聲稱(chēng)，“中國(guó)尚沒(méi)公開(kāi)闡明，地圖上九段線所包含南海海域的法律地位”，這一說(shuō)法被不少外媒引用。對(duì)“主張模糊”的指摘，幾乎變成了國(guó)外研究南海問(wèn)題八股式的說(shuō)辭。

其實(shí)，海洋島礁主權(quán)爭(zhēng)端和海洋劃界爭(zhēng)端，是全球性難題?！懊绹?guó)與近13個(gè)鄰國(guó)的約37條海上邊界也存在爭(zhēng)議，現(xiàn)在只劃定了幾條而已。”國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)張海文告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“日本與所有鄰國(guó)的海上邊界幾乎也均未劃定。”從國(guó)際實(shí)踐看，完成一個(gè)海洋劃界或解決一個(gè)海洋爭(zhēng)端，通常需要數(shù)十年時(shí)間；而且作為一個(gè)眾所周知的常識(shí)，“國(guó)家間爭(zhēng)端的解決，是爭(zhēng)端各方共同的責(zé)任，需要各方共同付出善意和努力”。

“為何別國(guó)如此集中火力攻擊這條線？”張海文反問(wèn)，“會(huì)不會(huì)是因?yàn)閷?duì)我們有利，而他們沒(méi)有？”南海的U型線1947年即出現(xiàn)在國(guó)民政府內(nèi)政部刊印的《南海諸島位置圖》上，次年隨著《中華民國(guó)行政區(qū)域圖》的發(fā)行，向國(guó)際社會(huì)正式宣示?！爱?dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì)并未提出異議，周邊的東南亞國(guó)家也從未提出過(guò)外交抗議。之后許多國(guó)家出版的地圖也以此標(biāo)繪，并注明歸屬中國(guó)?！睆埡Ｎ膹?qiáng)調(diào)了一個(gè)重要的國(guó)際法原則“禁止反言”，意思是國(guó)家間也要“說(shuō)話(huà)算話(huà)”。

另一個(gè)理解現(xiàn)代海洋戰(zhàn)略的基石，是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）。“有媒體報(bào)道說(shuō)‘今年各國(guó)都要提交領(lǐng)海基線聲明’，這是以訛傳訛。”張海文認(rèn)為需要正視聽(tīng)，“至于說(shuō)美國(guó)是單純?yōu)榱私槿肽虾?，而提出加入《公約》，這在法律和戰(zhàn)略上都不太準(zhǔn)確。”在她看來(lái)，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和許多世界名著一樣，似乎人人都在談?wù)摚珱](méi)幾個(gè)人認(rèn)真讀過(guò)原文，也缺乏對(duì)其歷史背景的了解。

1982年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，與此前第三世界國(guó)家追求“國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序”的運(yùn)動(dòng)一脈相承?！爸袊?guó)為促成《公約》做出了巨大的貢獻(xiàn)，其實(shí)也擔(dān)當(dāng)了相當(dāng)?shù)臓奚??！倍辔环▽W(xué)專(zhuān)家在接受采訪時(shí)都表示，“通過(guò)與傳統(tǒng)海權(quán)強(qiáng)國(guó)重新分配海洋權(quán)利，很多發(fā)展中國(guó)家都從中得益甚多”。

也是因?yàn)椤豆s》的授權(quán)，南海各國(guó)得以將先前12海里的領(lǐng)海，向外拓展到了200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。也正是因?yàn)椴糠值貐^(qū)與中國(guó)主張的管轄海域存在重疊，才需要進(jìn)行劃界談判，或者是“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”。

但相關(guān)島礁歸屬上，“主權(quán)在我”的事實(shí)并沒(méi)有因此改變，“法不溯及既往”的原則在國(guó)際法中仍然適用。1982年才通過(guò)的《公約》，并不能追溯早至1947年中國(guó)就已主張的南海U型斷續(xù)線。

海洋法上更全面的圖景是：《公約》只是成文條約的一部分，并不推倒歷史性的既有權(quán)利，也不顛覆“時(shí)際法”等習(xí)慣法原則，更不涉及領(lǐng)土主權(quán)的歸屬。“本公約未予規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)繼續(xù)以一般國(guó)際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)。”張海文一字一句背出《公約》序言中的一段條款。

所以，理解海洋法時(shí)，需要把視野放大，將其置于整個(gè)現(xiàn)代國(guó)際法與糾紛解決的框架下。“而且根據(jù)我們搜集到的案例統(tǒng)計(jì)，近幾十年來(lái)通過(guò)雙邊談判解決邊界爭(zhēng)端的案例有200多例，通過(guò)第三方仲裁或司法解決的僅二三十例。”

專(zhuān)家認(rèn)為，第三方裁決未必就能一勞永逸。“比如泰國(guó)和柬埔寨的柏威夏寺?tīng)?zhēng)端，經(jīng)過(guò)海牙國(guó)際法庭裁決之后仍然不消停。而我國(guó)幾乎所有陸地邊界爭(zhēng)議，都是通過(guò)雙邊談判成功劃定的?！薄豆s》中為和平解決爭(zhēng)端設(shè)置了政治和法律兩類(lèi)方法，從中選擇時(shí)應(yīng)該觀察其實(shí)際效果，特別是現(xiàn)在是否具備達(dá)成公正解決的條件和環(huán)境。

決策部門(mén)已意識(shí)到緊迫性

對(duì)于中國(guó)走向海洋的掣肘所在，媒體上的討論十分熱烈，各類(lèi)觀點(diǎn)可以概括為，“一曰缺戰(zhàn)略，二曰欠立法，三曰多部門(mén)，四曰意識(shí)弱”。

在戰(zhàn)略制定方面，決策部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到其不可或缺性和緊迫性。

“十二五”規(guī)劃綱要已經(jīng)將《推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展》以431個(gè)字單獨(dú)成章。其研究的基礎(chǔ)，可以追溯到2008年第一部海洋綜合規(guī)劃《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，以及2010年國(guó)家海洋局“海洋發(fā)展戰(zhàn)略”的研究課題。

早在2006年，中國(guó)就有專(zhuān)門(mén)針對(duì)南海的高級(jí)別戰(zhàn)略規(guī)劃通盤(pán)研究。由外交部牽頭，涉及漁業(yè)、交通、礦產(chǎn)各相關(guān)部門(mén)，自下而上地提交了3～5年乃至5～10年的規(guī)劃及細(xì)則研究，由國(guó)家海洋局發(fā)展戰(zhàn)略所統(tǒng)稿報(bào)送。

由此可見(jiàn)，中國(guó)在這方面并不是沒(méi)有戰(zhàn)略性的研究和堅(jiān)持，只是亟需豐富的研究成果、充分的討論以及順暢的決策咨詢(xún)管道。

在這方面，需要注意日本的做法。

在走馬燈似地更換首相的日本，其議會(huì)2007年卻以97.8%的贊成票，通過(guò)了《海洋基本法》。據(jù)其第四章專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“綜合海洋政策本部”，規(guī)定“由總理內(nèi)閣大臣擔(dān)任本部長(zhǎng)，內(nèi)閣官房長(zhǎng)官擔(dān)任副本部長(zhǎng)”，也就是說(shuō)其正副部長(zhǎng)是日本首相和內(nèi)閣部長(zhǎng)。法條明文授權(quán)，本部負(fù)責(zé)海洋戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，并為此統(tǒng)一調(diào)整相關(guān)行政機(jī)構(gòu)。

“在中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)下，需要一個(gè)至少由總理級(jí)別牽頭的機(jī)制?！毖芯空咴诮邮懿稍L時(shí)，往往更愿意回答技術(shù)性問(wèn)題，而這是張海文研究員提出的唯一一條政策建議。

對(duì)于海洋立法問(wèn)題，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究員劉楠來(lái)指出，1958年的《關(guān)于領(lǐng)海的聲明》以及1992年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，“立法上已經(jīng)十分肯定地宣布了南海諸島的主權(quán)”。更重要的，還是如何從立法落實(shí)到具體政策機(jī)制設(shè)計(jì)。

這一方面，越南的步子帶著急切。

“周邊國(guó)家中，越南對(duì)南海油氣資源的開(kāi)發(fā)最為激進(jìn)，在南沙占據(jù)的島礁數(shù)量最多，覆蓋周邊海域的面積也最大?！彼固垢４髮W(xué)國(guó)際安全和合作中心研究員薛理泰，在此前的一篇內(nèi)部論文中說(shuō)，“以當(dāng)年越南的綜合國(guó)力和相對(duì)不利的外交環(huán)境作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，迄今其在南海獲得的有利態(tài)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)效益十分引人注目。”

2007年，越共中央在其中央全會(huì)上通過(guò)了《至2020年越南海洋戰(zhàn)略決議》，提出要舉全國(guó)之力，黨政軍齊動(dòng)員，將越南建設(shè)成為一個(gè)海洋強(qiáng)國(guó)。按其官方文件的說(shuō)法，“力爭(zhēng)到2020年將海洋和沿海經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率提升至53%至55%”，越南之聲廣播電臺(tái)報(bào)道的標(biāo)題是“靠海圖強(qiáng)、靠海致富”。

隨后其立法研究一直在準(zhǔn)備，除了有大的決議外，還配合有很多具體的政策條例?！氨热绻膭?lì)向南沙爭(zhēng)議島礁移民，每一戶(hù)政府給予多少補(bǔ)助；為了鼓勵(lì)漁民去西沙海域捕魚(yú)，從燃油如何補(bǔ)貼到政府代表上門(mén)慰問(wèn)，從物質(zhì)到精神上的動(dòng)員政策不一而足?！睆V西社科院孫小迎研究員對(duì)此作了跟蹤研究。

海洋意識(shí)既要宏觀又要具體

對(duì)了解中國(guó)海洋權(quán)益，國(guó)民都很感興趣，“不過(guò)一些媒體和專(zhuān)家經(jīng)常犯一些概念錯(cuò)誤”。在接受采訪過(guò)程中，張海文打開(kāi)一張東海地圖，以不同色彩標(biāo)注了五六條線，包括我方大陸架自然延伸、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、日本相應(yīng)的主張范圍等，重疊交錯(cuò)令人眼花繚亂。

張海文告訴記者，針對(duì)如此復(fù)雜的問(wèn)題，日本媒體卻表現(xiàn)出驚人的戰(zhàn)術(shù)一致?！氨緛?lái)油氣資源是典型的大陸架主權(quán)權(quán)利，而大陸架和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界，從概念本身看是兩個(gè)平行的范疇?！睆埡Ｎ某掷m(xù)跟蹤日本媒體后指出，“他們從來(lái)不提對(duì)自己不利的‘大陸架’，口徑統(tǒng)一只說(shuō)‘經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)’?！?/p>

值得憂(yōu)慮的是，中國(guó)一些媒體在這方面的報(bào)道中由于缺乏專(zhuān)業(yè)性，哪怕是抗議性的文章從話(huà)語(yǔ)概念上也不時(shí)被對(duì)方牽著鼻子走。

這一差別或許能從日本《海洋基本法》中找到啟發(fā)。日本《海洋基本法》第二十八條要求“國(guó)家采取必要措施，在學(xué)校和社會(huì)上推動(dòng)海洋教育……進(jìn)行啟蒙、普及有關(guān)海洋的活動(dòng)”，特別是為了“培養(yǎng)具有正確應(yīng)對(duì)海洋問(wèn)題的知識(shí)和能力”的下一代，國(guó)家需采取必要措施，“努力推動(dòng)在大學(xué)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨學(xué)科的教育和研究”。

人才是競(jìng)爭(zhēng)的根本，李紅云為記者打開(kāi)一份備課講義。這是北京大學(xué)今年首次開(kāi)設(shè)的“海洋學(xué)導(dǎo)論”課程，作為面向全校本科生的通選課，邀請(qǐng)跨學(xué)科的教師從歷史、地理、法學(xué)、環(huán)境科學(xué)、地質(zhì)礦產(chǎn)等不同的角度講授，開(kāi)了全國(guó)的先河。而課程的目的，“是為了培養(yǎng)能夠參與新世紀(jì)海洋角逐的一代”。