“同地同價”入法?

2012年，中國土地制度改革可能將有重大突破。“突破口”可能是備受中外輿論關注的第四次《土地管理法》修訂。

2月15日，國務院總理溫家寶在主持召開國務院常務會議時表示，2012年改革的重點工作之一，是制定出臺農村集體土地征收條例。

隨后，一直分管《土地管理法》修訂相關工作的國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春被調任國務院法制辦公室副主任。

《財經國家周刊》記者獲悉，目前《土地管理法》修訂議案已經上報國務院。農村集體土地與國有土地“同地同價”等備受業內關注的條款，被寫入其中。

一位參與過多次相關研討會的學者對記者表示，雖然不寄望征收條例在土地制度改革上有巨大突破，但是此輪有關土地改革的呼聲，已經在市場上引發了改革效應。各地土地招拍掛模式的改革創新、農村集體土地確權登記發證的加快、農村集體土地建設保障房試點的開展、輿論對于“地王”關注的淡化等，實際上都已經顯示了中國土地制度的變革動向。

“同地同價”入法

2011年1月21日，溫家寶總理簽署國務院第590號令，頒布并施行《國有土地上房屋征收與補償條例》。該條例因涉及首次界定公共利益、禁止行政強拆、先補償后搬遷等條款，備受輿論好評。而對于社會同樣關注的集體土地征收與補償辦法，條例中并未提及。

近些年，隨著農村集體土地征收補償的糾紛矛盾凸顯，以及農民對自身利益維權保護意識的增強，關于農村集體土地上房屋拆遷補償和征地補償的相關改革，一直被期望在《土地管理法》修改中予以突破。

據了解，自 1986年以來，為順應不同工業化、城市化歷史進程，《土地管理法》曾于1988年、1998年和2004年進行過三次修改：第一次修改允許土地作為生產要素進入市場；第二次修改確立了土地用途管制制度；第三次修改劃分了土地征收和征用的區別。

“十一五”期間，中國工業化和城市化進程加快，對現行土地制度再度提出“與時俱進”的新考驗。一些學者認為，應將新一輪《土地管理法》修訂上升為“國家安全戰略”。

2008年夏，國土資源部牽頭起草新一輪《土地管理法》的修訂案。到2009年3月，一份修訂草案征求意見稿傳達到各地國土資源廳和相關部委征求意見。意見稿新增49條規定，涉及農村集體土地權利、承包經營權流轉、宅基地權利、土地使用權到期處置、土地交易、征地及其補償等內容。但這份草案終因各方爭議被擱置。

2011年初，土地管理法修訂再次啟動，國務院法制辦會同國土資源部等部門開展土地管理法調研。當時國土資源部政策法規司司長王守智透露，國務院法制辦在2011年年底前會完成修改工作，形成法律議案。

最新的消息是，土地管理法已經形成修訂議案，一直被業界呼吁的農村集體土地與國有土地“同地同價”，寫進了修訂議案中。

所謂“同地同價”，在國土資源部2010年6月26日下發的《關于進一步做好征地管理工作的通知》中表述為：“全面實行征地統一年產值標準和區片綜合地價”。國土部相關人士表示，這是完善征地補償機制、實現同地同價、提高征地補償標準、維護農民權益的重要舉措。

而所謂區片綜合地價，是指在城鎮行政區土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，依據地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系以及當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分區片并測算的征地綜合補償標準。

有分析人士認為，國土資源部的“同地同價”，與集體土地和國有土地的“同權”（即讓農村集體土地享有國有土地平等權益，其使用權也可依法進入城鄉統一的建設用地市場進行公開交易），仍有相當距離。

從目前國務院法制辦透露出的信息顯示，修訂中的《土地管理法》并未提及“同權”說法。“同地同價”將如何進入法律解釋，值得關注。

新《土地管理法》期待

“今年肯定得出臺了。” 國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英此前接受記者采訪時表示，土地管理法修訂案應該在2012年出臺。而近期決策高層的意見表明，《農村集體土地征收條例》可能將先于《土地管理法》修訂案出臺。至于后者何日成形，目前仍未有確切消息。

如果從2008年算起，這一輪《土地管理法》修訂工作已歷時近4年。

中國社科院農村發展所宏觀室主任黨國英認為，實現國有土地和農村集體土地征收的“同地同價”，會明顯提高征地補償費用，減少地方政府的土地出讓凈收益，沖擊地方政府的財源。因此，修法在地方層面會有阻力。

中國人民大學農發院副院長鄭風田同時分析，房地產宏觀調控和信貸調控，讓地方政府壓力較大，一直借未來土地出讓金做抵押的地方政府，一旦土地收益降低，可能會引發地方財政的危機。一旦通過修法縮小了征地范圍，也會使本就抱怨“地荒”的地方政府的用地指標更加偏緊，進而影響地方的基建投資和招商引資。

除了地方的阻力外，修法在相關部委層面也還沒有形成統一意見。

以水利部為例。近年來，水利建設用地正逐漸成為農地征用的一大主角。正因為如此，水利部總規劃師兼規劃計劃司司長周學文此前曾表示：“目前征地移民等費用占重點水利建設成本的40%左右，最高甚至達到80%。如果《土地管理法》修訂后增大補償標準，則水利建設成本將明顯增加。”

另一個對《土地管理法》修訂頗為關注的部委是鐵道部。近年來高鐵項目上馬，鐵路建設加速，出現過一些違規用地現象。由于征地拆遷成本上漲，國土資源部一位官員在今年的全國國土資源會議上甚至建議，地方政府以土地拆遷成本作價入股鐵路建設項目。

知情人士分析，“鑒于各方面的態度，《土地管理法》的修訂要慎之又慎。”

化解征地矛盾迫在眉睫

2011年8月15日，國土資源部部長徐紹史主持召開第24次部長辦公會議，明確提出要組織起草集體土地征收征用條例，開展征地制度改革試點，化解征地矛盾。

當月，國土資源部曾下發通知，要求全國各省(區、市)開展一次集體土地征地案例快速調查，重點調查分析集體土地征地成本構成和變化情況，為集體土地征收條例起草提供數據支持。

2011年12月27日，國務院總理溫家寶在中央農村工作會議上強調，推進農村集體土地征收制度改革，首先要大幅提高農民在集體土地增值收益中的分配比例。

既然已經啟動《土地管理法》修訂，且主要解決農村集體土地征收問題，為何還要同時編制集體土地征收條例？緣何在上位法（《土地管理法》修訂案）出臺之前，先行出臺下位法（《集體土地征收條例》）？

業界給出的分析是，《土地管理法》的修訂出臺遇到上述困難，決策層因此決定單獨起草條例，并希望盡快出臺，以解決矛盾日益突出的集體土地征收征用問題。

“征地沖突是中國當前重大的社會問題之一，并且城市化還需要用征地的方式推動，為約束政府行為，提高征地成本，緩解征地矛盾，決定先行出臺‘征地條例’。”上海大學法學院副教授李鳳章說。

集體土地征收條例究竟會有哪些突破？提高農民收益會以怎樣的方式體現？雖然《土地管理法》的修訂可能還有路要走，但各地積極探索“限地價、競房價”、“限房價、競地價”的招拍掛制度創新，農村集體土地確權頒證工作大力推進，成都等地的農村集體土地流轉試驗，以及北京集體土地建保障房的試點等，都在預示著中國土地制度的未來變革路徑。