土地財政的形成與治理

新中國成立后，城市土地逐步實現國有化，農村土地逐漸收歸集體所有。直至1978年以前，城市國有土地實行統一行政劃撥制度，土地由國家行政機關調撥分配使用，土地使用者獲得的土地可以無償無期限使用，土地使用者之間禁止發生土地使用權轉讓。土地相關的稅收制度也徒有虛名，土地尚未成為地方財政收入來源。

法規調整助燃“借地生財”

1980年中國財政體制改革，計劃經濟時代“統支統收”的財政體制轉變為“劃分收支，分級包干”的財政承包制。正如農村土地改革激發了農民的勞動積極性一樣，財政制度上的轉變打破了“吃大鍋飯”的傳統財政格局，激發了地方政府廣開財源的動力，地方政府獨立經濟利益體的意識覺醒，想方設法充實地方財政收入。

而土地使用制度改革方面法律法規的修改完善，以及中央和地方之間土地使用權有償出讓收入劃分比例上的一系列法規，使得土地使用權有償出讓收入成為地方政府主要財政收入的條件日趨成熟。

在土地使用制度改革方面：

1979年7月1日公布的《中外合資經營企業法》以征收土地使用費為標志，開啟了城市土地使用制度的改革，城市土地無償使用制逐步向有償使用制轉變，各個城市相繼出臺地方性的土地使用權法規或條例，對土地使用的收費標準進行規定，為地方政府興建城市基礎設施提供資金支持。

1988年國務院頒布了《城鎮土地使用稅暫行條例》，把征收土地使用費改為使用稅。接著開展了土地使用權有償出讓和轉讓的改革，在一些試點城市推行土地使用權有償出讓和轉讓后。

1988年4月通過憲法修正案，把原《憲法》第十條第四款不得出租土地的規定，改為：“土地使用權可以依照法律的規定轉讓。”同年12月，《土地管理法》也做了相應修改。這就為土地使用制度改革的全面推進和深入發展掃清了道路。

1990年5月19日，國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，該條例共8章54條，對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權等問題作了明確規定。按照土地所有權與使用權相分離的原則，地方政府在保留土地所有權的前提下，通過拍賣、招標、協議等方式將土地使用權以一定價格、年限以及用途出讓給使用者，使用者可以將土地使用權轉讓、抵押、出租，而政府則將供應土地的收入納入地方財政收入。至此，全國性的土地使用權出讓和轉讓改革基本完成，城市土地市場全面放開。

在中央和地方之間土地使用權有償出讓收入劃分比例方面：

1989年，《國務院關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》，要求土地使用權有償出讓收入，40%上繳中央財政，60%留歸地方財政。

隨后《財政部關于頒發〈國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法〉的通知》要求土地出讓金上繳財政部分，取得收入的城市財政部門先留下20%作為城市土地開發建設費用，其余部分40%上繳中央財政，60%留歸取得收入的城市財政部門。地方財政所留土地使用權出讓收入，暫時不參加體制分成。

1990年，財政部再發《財政部關于國有土地使用權有償出讓收入上繳中央部分有關問題的通知》，明確由地方上繳中央的土地出讓金收入，由財政部根據不同地區的收入上繳情況，分批酌情返還，比例在85%－99%不等。在土地管理制度不斷完善的同時，土地出讓金收入分配的格局也愈發清晰，絕大部分納入地方財政收入。

土地使用權有償出讓收入納入地方財政預算外收入，大大提高了地方政府實際掌握的財政收入。

前兩輪“圈地運動”

在土地市場漸漸放開的過程中，地方政府嘗到了土地使用權有償出讓帶來的好處，再加上中國土地制度建立較晚，在制度尚不完善的初期，地方政府為追求土地使用權有償出讓帶來的收益，著力于控制更多的土地資源，爆發了三輪“圈地運動”。

第一輪“圈地運動”（1992－1993）

1992年剛剛確立市場經濟體制，土地市場化程度還很低，主要是政府壟斷行政調配。而且土地制度也存在漏洞，如1986年的《土地管理法》沒有界定公共利益，導致政府任意把項目套上“公共利益需要”的由頭肆意向農村集體組織征用土地，法律約束的缺失助長了第一輪“圈地運動”。

在1992年，全國掀起一股“開發區熱”，全國各地大搞開發區建設。據建設部公布的資料，截至1993年3月，中國內地縣級以上的開發區達6000多個，占地1.5萬平方公里，比當時城鎮城區用地面積總量還多出0.16萬平方公里。

1994年中國推行財政分稅體制改革，財政收益分配的格局再次變化，中央政府上收地方政府部分財權，地方政府僅保留幾個固定財政收入的小稅種，其他稅種要與中央政府按比例分成。地方政府的優質財源被向上集中，但是與土地相關的稅收和非稅收入得以保留，這就使得土地財政成為了地方政府快速創收的最佳路徑，激起了地方政府“借地生財”的沖動。

有一種說法認為土地財政是被分稅制“逼”出來的，將地方政府過分依賴土地財政的過錯推卸到中央部門集中財權上，這種說法不無道理，但是地方政府對土地的狂熱早在1992年就表露無遺。

第二輪“圈地運動”（1998－1999）

如果說分稅制讓地方政府不得不“借地生財”，1998年開始的城市住房制度改革更讓地方政府樂此不疲。1998年《土地管理法》針對1986年《土地管理法》的漏洞進行修正，把征地審批權力收歸上級政府。但是同年7月，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，宣布從同年下半年開始全面停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化。依附土地的商品房進一步放大了土地價值，房地產業興起，政府對土地開發的熱情高漲，為了規避新修正的《土地管理法》征地審批權上升到國務院層面，一些地方政府把征地范圍化整為零，分批上報上級政府審批，繞過法律規定繼續巧用各種名目圈地。

2000年以前中國城市土地市場機制的作用并不強，行政劃撥仍是最主要的供地方式。即使是有償出讓，市場中95%以上的土地也是以協議方式出讓。直到2001年國務院頒布《關于加強國有土地資產管理的通知》，要求嚴格執行國有土地有償使用制度，地方政府才開始真正執行有償出讓土地使用權制度，土地有償出讓率開始大幅提高。地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉化為有償出讓，盡管是協議方式出讓為主，有償出讓土地所獲得的收益遠比無償劃撥土地收益高得多，土地的價值漸漸顯現。

土地財政應運而生

地方政府真正從“借地生財”到依賴土地財政的轉折點是2002年。從趨勢圖上來看，2002年—2003年土地出讓成交收入相當于地方一般預算的比例有了大幅提升，并從此一路高歌猛進。從這一數據來看，說分稅制導致地方政府轉向土地財政是站不住腳的。分稅制始于1994年，雖然1992年—1994年土地出讓成交收入相當于地方一般預算的比例一度高企，形成了中國第一次房地產小高潮，但隨著1993年海南樓市泡沫崩潰，房地產進入低谷，后來近10年該比例都不高。拉開土地財政序幕的是2002年，當時發生了最嚴重的一次“圈地運動”。

第三輪“圈地運動”（2002－2003）

2002年以后，土地市場機制逐漸健全，土地使用權的市場價格得到充分體現。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權的收入來維持城市基礎設施建設，還將其作為地方財政收入的主要來源。在增加地方財政收入的誘惑下，地方政府以經營城市為名，大肆征用、圈占、開發農村土地，擴大城市建設規模。據國土資源部公布的數字，2003年，全國共清理出各類開發區（園區）6015個，規劃面積3.51萬平方公里，現已撤銷2426個，整合294個。這僅僅是清理出的違法用地，可以說是第三次“圈地運動”的“冰山一角”。第三輪“圈地運動”的危害遠超過前兩次。

三輪“圈地運動”下來，耕地資源銳減。為保護中國耕地資源，中央出臺“最嚴格的耕地保護制度”，提出要保住18億畝耕地的紅線不能突破。耕地紅線，是指能夠用于耕種的土地面積總量底線。國土資源部用衛星影像動態監察耕地，嚴懲違法占地。圈地運動算是平息下來，土地供應數量受到限制后，地價的革命又拉開序幕。

2001年國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》使土地供應制度由劃撥轉向有償使用，而2004年“8.31大限”則把“招拍掛”公開出讓方式推廣到土地市場，協議出讓土地的方式退出歷史舞臺。為了從源頭上預防和治理土地出讓中的腐敗行為，2004年3月，國土資源部、監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，規定在2004年8月31日后，經營性土地全面實施“招拍掛”的公開出讓土地方式，不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性土地使用權。“8·31大限”被輿論認為是中國“土地新革命”和“陽光地政”，中國的土地出讓方式從此發生了翻天覆地的變化，“招拍掛”的土地出讓制度已經成為了一種慣例。

從行政劃撥為主的供地方式，到協議有償出讓土地，再到完全公開市場化的“招拍掛”出讓方式，土地使用權的價值在市場經濟中逐漸得到體現。土地使用權價格的日益上漲，帶動土地未來預期收益的貼現值不斷增長。在巨大經濟利益的驅動下，土地財政運營加速發展，地方政府對土地相關的稅收和非稅收入的依賴漸漸加深直到欲罷不能。

土地財政治理艱難

中國的土地有償使用制度主要是學習和借鑒中國香港的土地批租制，這種制度安排類似把若干年的地租貼現一次性收取，能迅速聚集財富，使政府能有充實的資金投入城市建設。但香港政府并沒有陷入過度依賴土地財政的局面，根本原因并非是香港政府沒有參與“分稅制”而保留了財力，也不是香港的城市建設支出不大，而是香港政府把土地收益納入基金管理，及時公開土地收支的相關信息，接受民主監督，杜絕了支出使用的隨意性，打消了政府“借地生財”獲取短期利益的強烈沖動。公開地方政府土地相關非稅收入的支出明細和加強收支監管成為了輿論呼吁的治理方向。

針對飽受詬病的對土地財政的依賴和土地出讓收入“小金庫”等問題，中央政府相繼出臺措施加強監管，近年來三令五申要求地方政府將土地出讓收入全額納入預算管理，奈何地方政府已是泥足深陷，導致相關政策收效甚微。

早在2001年國務院辦公廳轉發財政部《關于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理意見的通知》，就提出預算外資金深化“收支兩條線”改革，清理和取消“小金庫”，盡管實行了“收支兩條線”管理，但是實質上只是把收與支分開，并沒有實現真正意義上的“收支兩條線”，土地出讓收入依然是地方財政預算外的“小金庫”。

到2004年，財政部《關于加強政府非稅收入管理的通知》，把預算外資金納入非稅收入管理，明確把土地出讓金收入劃入國有資源有償使用收入范疇，隸屬于非稅收入。文件明確提出政府非稅收入要分步納入財政預算，行政事業性收費、政府性基金被點名要納入財政預算，而土地出讓金屬于國有資源有償使用收入，可謂“逃過一劫”，仍按預算外資金管理。

2006年底，國務院辦公廳下發《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，規定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況，明確要清理地方政府“第二財政”的“小金庫”。但是2008年，審計署公布對18個地區財政預算管理進行審計抽查的結果，抽查的10個省本級、23個市本級和41個縣，2007年有848.26億元非稅收入未納入預算管理，其中未納入預算管理的土地出讓收入626.42億元，占上述848.26億元的73.9%，土地出讓收入“體外循環”機制難以改變。

2009年，五部門發布《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求土地出讓收入要不折不扣地全額納入地方基金預算管理。土地出讓收入要求及時足額征收，嚴格執行1 0個工作日劃轉地方國庫的規定。

2010年財政部下發《政府性基金管理暫行辦法》，對包括土地出讓金在內的政府性基金進行全面預算監管，并納入政府預決算，受本級人大監督。在政策一再重申下，土地出讓金收入與支出的具體數據才公之于眾，接受人大和公眾的監督。

本文為“土地財政：戒不掉的鴉片”的一部分，原文其他部分已經以原題發表于2011年12月10日出版的《證券市場周刊》。本文僅為個人觀點，不代表任何機構