農地保護改革空間

再提農地保護，似乎是老生常談，但現在隨著工業化和城鎮化的推進，以及一些村莊的擴張，大量的農地正在被以各種方式吞食。到一些地級市可以看到，城區邊界甚至已和縣城相連，中間大量的農地被“轉化”為開發區。

今年土地日的主題是“建設高標準基本農田，保障國家糧食安全”。在糧食連年增產形勢下，國土部仍選擇這一主題，可見農地保護之于全局的重大意義。

農業種植的綜合效益不高，讓一些地方對農地的流失陷于麻木。隨著工資水平上升，我國農業勞動成本還會增加，將導致產出率低的劣質耕地退出耕作，優質耕地所承載的農產品生產任務將更加艱巨。為避免糧食成為“奢侈品”，必須盡可能地，把適合規模化農業的平原地區的農地保護起來。

農地保護不會影響中國工業化和城市化，因為目前我國城市建成區的經濟密度不高，平均每平方公里產出GDP不超過50萬元。如果提高城市土地的集約利用水平，把每平方公里的GDP產出水平提高到300萬元，城市面積就不會擴大。這個指標和發達國家比根本不算高。

做好農地保護工作，要有一整套政策措施協調推進。

應盡快調整相關稅收制度設計。分稅制改革以來，地方政府事權增多，財權變弱，使其高度依賴“土地財政”，以致占地造城的熱情極度膨脹。我國沒有設立遺產稅贈與稅，也刺激有些富人給后人存留房產的心理，以致地產高燒不退，刺激了建設用地需求。考慮到城市居民有較重的物業費負擔，國家對居民的普通住房和改善性住房可以不征收財產稅，但對個人擁有過多的住房可征收相關稅種，以降低社會的住房需求。

改革土地產權制度是農地保護的有效手段。強化保護農民的土地權利，取消諸如“三分之二以上的村民代表同意便可以調整土地承包關系”這樣的規定，在更大程度上賦予農民土地處置權利，會增大鄉村干部將農地轉為建設用地的成本，降低農地轉用的速度。

應有針對性地合理規劃國土資源利用。我國缺少的是優質耕地，并不缺住房建設用地。按土地資源專家的意見，我國高度適宜人類居住的土地約14億畝，現有農地約10億畝左右，這些農地或已是高產優質農地，或有可能被改造為優質耕地。這10億畝農地應主要滿足國人的糧食、蔬菜、淡水養殖等需要，是國人食品安全的根本保障，須嚴格保護。

我國第二類土地，即“比較適宜地區”，一共有42億畝。這些土地大約2億畝為城鄉建設用地，約8億畝為耕地，其余多為林地和未利用土地。目前農民撂荒的耕地也是這個地區的土地。這部分土地可以承擔兩個功能，一是發展低密度住宅，滿足中產階層對獨棟房屋的需要；二是發展經濟林，增加替代糧食的農產品。土地資源的數量滿足這兩種需求沒有問題，基于這種情形，國家應該堅決限制平原地區的城市擴張，適當增大淺山區地方政府的建設用地指標。

一些農地保護的具體政策有改進空間，比如可以用“農業保護區”制度替代“基本農田保護”制度。建立農業保護區制度旨在更有效地防止濫占耕地，堵塞變相蠶食農地、多頭分散上馬工商業項目的管理漏洞。農業保護區應是空間連續、面積較大、包括現有基本農田及周邊尚未開發的其他土地的區域。國家可要求地方政府劃定多片農業保護區。

具體可設定：除公益性基礎設施外，農業保護區內不允許新增任何非農開發項目；現有非農工商項目逐步退出保護區；農業保護區內的常住居民為專業農戶和特色村居民；不允許非農居民購置農業保護區內的任何房產；現有非農居民和今后脫離農業的居民逐步退出保護區；農業保護區歸區級政府直接管轄。

最后，更積極地推進土地整理計劃，將有條件的低產農田改造為優質高產農田。依照國土資源部發布的“十二五”全國土地整治規劃，國家將建設旱澇保收高標準基本農田4億畝，可增產糧食800億斤，應確保實現這一工作目標。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任）