建立主權養老基金 解決養老金缺口問題

隨著人口老齡化加速，中國正面臨著日趨嚴重的養老金缺口問題。據人力資源和社會保障部統計，若剔除1954億元的中央財政補貼，2010年基本養老保險金當期收不抵支的省份共有15個，缺口高達679億元。近年來加入社保的人數以每年5%左右的速度在增加，雖然短期能補充養老金“空賬”，但這只是把支付壓力延后了而已，缺口會隨著這部分人的退休“滾雪球”般越來越大。有研究表明，2013年中國養老金缺口將達到18.3萬億元，中央財政補貼負擔將會越來越重。

為應對這一挑戰，人力資源和社會保障部近日表示，正研究延長退休年齡的可能性，這立即引起全社會的廣泛關注和熱議。有觀點認為，延長退休年齡有利于養老保險和醫療保險基金的收支平衡；也有觀點認為，延長退休年齡會引起社會就業結構重大調整，產生不穩定因素，應謹慎對待。雖然延長退休年齡常被看作應對養老金缺口問題最直接、最立竿見影的辦法，但這并非是唯一出路。

筆者認為，解決養老金缺口問題需要新視野、新思維、新思路。其中之一便是可以利用我國龐大的外匯儲備資源，建立我國的主權養老基金（Sovereign Pension Fund，SPF）。主權養老基金是一種普通的政府公共基金，其資金來源主要是外匯儲備、政府轉移支付和社保繳費。主權養老基金在發達國家發展得十分成熟，已有十幾個國家建立了主權養老基金，為子孫后代的養老積蓄財富，早在2006年其管理的全球總財富便已超過4萬億美元，是當時主權財富基金（Sovereign Wealth Fund，SWF）所管理財富總額的兩倍。筆者以為建立我國基于外匯儲備的主權養老基金具有以下諸多優點：

首先，能有效緩解我國養老保險體系的巨大壓力。截至2011年底，中國外匯儲備為3.18萬億美元，占全球外匯總儲備的三分之一，在世界各國中排名第一。筆者認為，如果政府能從龐大的外匯儲備中拿出1000億-2000億美元，專門建立我國的主權養老基金，這將在短期內極大增加我國養老基金的規模，緩解未來養老金償付壓力。

其次，能實現國家外匯資金的多元化投資，提高我國外匯儲備的增值能力。過去，我國外匯儲備絕大部分投資于美國國債，在人民幣近十年的升值過程中“蒸發”了不少國家財富，而主權養老基金能較好地克服這個問題。主權養老基金和主權財富基金一樣能在全球范圍內配置資產，通過多元化投資分散風險。此外，它還能通過投資新興國家的證券分享其經濟增長紅利，化解美元貶值所造成的損失。近年來主權養老基金的投資策略越來越向主權財富基金靠攏，投資策略更加靈活，投資產品更傾向于高回報的證券，風險調整后的投資回報率得以逐年提高。

第三，相比主權財富基金，主權養老基金更容易得到國際社會的寬容對待。主權財富基金在國際市場上進行投資時，因其政府背景、財務不公開、規模龐大等原因，容易被認為帶有政治色彩和特殊戰略動機，往往遭到國際社會的一定阻撓。而主權養老基金的戰略意圖非常明顯，明確用于國家養老支付，減少了國際上的猜測，幾乎不受到防備和限制。此外，主權養老基金屬于養老基金體系的一部分，可以統一劃歸到養老基金同等的監管框架之下。由于主權養老基金要獨立、定期地公開報告其治理結構、投資信息、資產來源和組合等，主權養老基金透明度非常高，便于公眾監督和審查。西方發達國家主權養老基金歷史悠久，國際社會對其了解更為深刻，接受程度更高。

最后，能夠與主權財富基金（如中國投資公司）形成優勢互補，共同承擔起歷史重任，積極參與全球化，分散外匯儲備的投資風險。主權養老基金是主權財富基金的孿生兄弟，它們都是國家提高外匯儲備利用效率的有效手段。在許多方面，兩者能夠相輔相成、相得益彰。其一，主權財富基金的風險容忍度要高于主權養老基金，但其透明度就可理所當然地低于主權養老基金；其二，主權財富基金的投資期限應高于主權養老基金，但兩者的資金可以相互融通，資本來源和資產持有可相互交叉；其三，主權財富基金為國家長期戰略發展提供資金，主權養老基金則能增強國家的養老支付能力。