做實地方金融監(jiān)管

中國金融業(yè)深受大一統(tǒng)管理體制影響，這一體制造成高度的金融壟斷、金融壓抑和高度集中的金融監(jiān)管，奠定了近30年來我國金融制度演進的內(nèi)在基礎(chǔ)。

中國入世后，我國金融業(yè)掀起新一輪橫斷層面的改革與對外開放。由于改革主線沒有在縱向?qū)用孢M行放權(quán)讓利、打破金融壟斷，而是中央金融部門進一步集中了各方面的金融資源，成為金融資源主要供給者和壟斷者。

地方作為資金支撐項目的落腳點，金融資源稀缺進一步加劇，存在嚴重的金融壓抑。多年來，各種游離于體制之外的民間金融是中小微企業(yè)重要的資金供給者，民間金融活躍但缺少約束的現(xiàn)實狀況加大了民間金融的脆弱性。

中央金融的高度集中壟斷、地方正規(guī)金融的高度壓抑以及民間金融的高度脆弱交疊存在，是近30年來我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實狀況。

深化金融體制改革、優(yōu)化金融資源配置成為當前社會各階層和民間大眾普遍關(guān)注的一個熱點和焦點，構(gòu)建中央與地方分層有序的金融監(jiān)管體系成為必要。

基于歷史發(fā)展原因，我國金融管理體制存在縱向和橫向兩個方面的不匹配問題。

縱向?qū)用娌黄ヅ?/p>

當前，國家金融政策統(tǒng)一制定與地方金融政策制定權(quán)和經(jīng)濟差異化發(fā)展需求不匹配。金融政策是國家金融管理部門根據(jù)宏觀經(jīng)濟目標需要，通過利率、匯率等價格機制以及存款準備金、公開市場業(yè)務(wù)等數(shù)量供求機制，調(diào)節(jié)金融市場上金融資產(chǎn)的流量與存量的行為。國家各金融部門高度集中金融政策的制定權(quán)與操作權(quán)，有利于確保國家金融政策的權(quán)威性與統(tǒng)一性，然而卻忽視了金融政策靈活性、可變性的本質(zhì)特征。

實際上，我國幅員遼闊，各個省市之間存在巨大的地域差異性，經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡，對高度集中金融政策形成制約，間接抵消了金融政策特別是緊縮性金融政策的操作效應(yīng)，結(jié)果造成擴張性和緊縮性金融政策呈現(xiàn)出嚴重的不對稱。

國家金融法律法規(guī)統(tǒng)一制定與地方金融立法缺失不匹配。

法律法規(guī)是金融發(fā)展的制度基礎(chǔ)。我國金融立法權(quán)主要集中在全國人大常委會及相關(guān)部委。高度集中統(tǒng)一的法律法規(guī)保證中央立法權(quán)的權(quán)威性，卻對金融業(yè)發(fā)展形成種種制度性約束：金融資源高度壟斷，形成金融機構(gòu)大而不倒局面，中央財政部門成為金融風險最后承擔者；形成金融資源配置馬太效應(yīng)，加劇了地區(qū)之間經(jīng)濟金融發(fā)展不平衡，落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)很難獲得金融資源支持；造成地方正規(guī)金融高度壓抑，民間金融只能向地下化、灰色化發(fā)展。

結(jié)果，地方金融監(jiān)管空白、缺失與薄弱不可避免。地方政府發(fā)布各種政策性文件支持地方金融發(fā)展，增加了中央金融法律法規(guī)貫徹落實的難度，還造成地方金融管理混亂。

國家金融業(yè)垂直監(jiān)管與地方金融監(jiān)管權(quán)缺失的不匹配。一行三會一局、財政部金融司、發(fā)改委財金司是我國金融業(yè)的主要監(jiān)管者，并形成分業(yè)垂直、高度集中的金融監(jiān)管體系。由于金融市場信息不對稱，目前監(jiān)管體系導(dǎo)致監(jiān)管鏈過長，不能及時防范地方金融風險。巨額三角債與銀行不良資產(chǎn)是我國金融監(jiān)管制度安排的必然結(jié)果。

近年來，隨著地方金融機構(gòu)的培育和發(fā)展，國家監(jiān)管部門受到監(jiān)管成本與效率的制約，已無力激發(fā)地方各類金融市場主體的活力，難以完善對地方金融的管理，造成了地方金融監(jiān)管真空、監(jiān)管弱化、監(jiān)管滯后的局面。各種游離于體制之外的民間金融活躍但缺少約束，加重了民間金融的投機性與風險性，違約破產(chǎn)所產(chǎn)生的社會成本加大，容易引發(fā)社會動蕩。

國家金融資源統(tǒng)一供給與地方金融資源缺失和差異化需求不匹配。國家金融監(jiān)管部門和國有大型金融機構(gòu)是金融資源主要供給者和實際控制者，然而金融資源需求主要來自地方項目單位，這就造成金融資源供給與需求不一致，金融資源配置存在層層委托代理關(guān)系，不利于經(jīng)濟金融市場化改革的深入推廣。

國家信用資金指導(dǎo)性配額與地方項目市場化資金需求的不匹配。1998年，我國取消了信貸計劃指標，但事實上還存在變相信用資金計劃分配問題。人民銀行主要通過信貸額度發(fā)放指導(dǎo)性計劃對各大商業(yè)銀行進行調(diào)節(jié)。

各大商業(yè)銀行通過信貸分配計劃對各省級分行進行二次控制。信用資金計劃分配的制度安排造成落后地區(qū)信用資金流出不可避免，而金融機構(gòu)分支式的組織結(jié)構(gòu)則為信用資金流出提供了便利。

地方實體經(jīng)濟落地項目是按照風險收益的市場化原則進行經(jīng)營，在利率管制情況下，促使各金融機構(gòu)總部通過信用資金跨省市調(diào)動主動追求短期利益最大化，結(jié)果導(dǎo)致金融資源從中西部地區(qū)向東部地區(qū)流動，從縣、州（市）兩級向中心城市集中。全國各地金融資源分配不均情況更加突出，經(jīng)濟落后地區(qū)的金融資源更加稀缺。

橫斷層面不匹配

金融分業(yè)垂直監(jiān)管與金融資源橫向共享不匹配。我國金融監(jiān)管不僅形成垂直分割式的監(jiān)管體系，還存在“九龍治幣”的問題，造成金融監(jiān)管部門之間相互推諉，監(jiān)管效率低下，留下了大量金融政策、金融法制的空白。

比如我國債券發(fā)行由發(fā)改委、證監(jiān)會、人民銀行、財政部等部門分別負責。為此，溫家寶在全國第四次金融工作會議上明確指出，要完善債券市場管理體制，建立統(tǒng)一監(jiān)管標準，落實監(jiān)管責任。近年來，隨著我國金融機構(gòu)逐步實現(xiàn)綜合經(jīng)營，金融監(jiān)管邊界越來越模糊，這從一定程度上需要加強金融監(jiān)管部門之間的橫向聯(lián)系。

我國金融高貨幣化與金融發(fā)展低效率不匹配。M2與名義GDP比值（貨幣化指數(shù)）反映了一個國家金融發(fā)展程度。西方發(fā)達國家貨幣化指數(shù)接近1左右時，普遍存在一個倒U的拐點，此時形成了相對成熟、完善的金融服務(wù)體系。

上世紀90年代中期，我國貨幣化指數(shù)全面超過歐美發(fā)達國家水平，2005年攀升到1.8左右，但并沒出現(xiàn)所謂的貨幣化拐點。

高貨幣化是我國改革開放30多年來金融高度集中壟斷的結(jié)果，國家通過對貨幣供應(yīng)量控制滿足消費、投資、出口等方面貨幣資金需求，獲得了巨額的貨幣紅利，促進了經(jīng)濟增長。然而，高貨幣化沒有真正反映我國金融發(fā)展的實際狀況，還從一定程度上表明我國金融業(yè)運行效率十分低下，沒有形成與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的金融服務(wù)體系。

地方政府因事權(quán)大于財權(quán)過度舉債融資與地方金融發(fā)展滯后不匹配。1994年，我國分稅制改革形成一級地方政府，一級財政的行政管理體制。地方政府作為地方財權(quán)事權(quán)主要擁有者和承擔者，事權(quán)大于財權(quán)的矛盾日益突出。由于我國金融資源高度壟斷集中，加大地方經(jīng)濟獲得金融資源支持的難度，導(dǎo)致地方政府成為地方經(jīng)濟發(fā)展的主體，不得不債務(wù)式發(fā)展地方經(jīng)濟，才能彌補財權(quán)不足所形成的資金約束，更好地承擔相應(yīng)的事權(quán)。

地方政府推動地方項目建設(shè)依賴于財政資金，由于財政資金有限，并且使用有嚴格的財政預(yù)算和貸款規(guī)定與限制，結(jié)果，地方政府不得不大力推動成立各種地方性質(zhì)政府融資平臺，或者直接由地方政府提供各種顯性、隱性的擔保，向正規(guī)金融機構(gòu)借款，其結(jié)果導(dǎo)致銀行貸款成為地方政府債務(wù)主體，中央金融機構(gòu)往往承擔第二財政的職能。

實體經(jīng)濟市場化與金融業(yè)市場化改革滯后不匹配。經(jīng)過30年改革開放，我國大部分商品市場、勞務(wù)市場基本上實現(xiàn)了市場化，對外貿(mào)易實現(xiàn)了自由化。作為資源配置的金融市場，其市場化程度遠遠滯后于其它市場發(fā)展，大大制約了經(jīng)濟市場化改革和競爭力的提升。

利率是金融業(yè)市場化改革的核心。我國存在嚴重的利率管制，阻塞了低效益部門資源向高效益部門流動，同時還造成存貸利差過大，給大型壟斷金融機構(gòu)帶來豐厚的利潤，卻加重了信貸市場的信貸配給。結(jié)果，民間資金不得不尋求更好的投資渠道，獲得相對較高的收益，各種游離于正規(guī)體制之外民間金融因此迅速膨脹起來。

民間借貸滿足了小微企業(yè)信用資金需求，然而高利率導(dǎo)致其高負債經(jīng)營，滋生了企業(yè)投機性、龐氏性融資需求，進一步加大民間金融脆弱性，部分地區(qū)出現(xiàn)以錢炒錢現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化出現(xiàn)。

經(jīng)濟高度外向性與人民幣低度可兌換性嚴重不匹配。中國入世后，各個經(jīng)濟領(lǐng)域逐漸形成高度對外開放的經(jīng)濟體系。經(jīng)過近十年發(fā)展，我國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體。相比較而言，金融業(yè)的國際化推進程度較慢，特別是人民幣資本項下可自由兌換進展緩慢，嚴重制約我國企業(yè)在世界范圍內(nèi)配置資源。

高度集中外匯管制對人民幣資本項下自由兌換進行嚴格限制，對外匯的自由進出口尚存在較多的限制，結(jié)果導(dǎo)致跨境資金流動便利化程度較低，與較高貿(mào)易投資便利化不相適應(yīng)。

實際上，人民幣可自由兌換使國內(nèi)外金融市場緊密地聯(lián)系在一起，而國內(nèi)金融市場化和自由化是人民幣可自由兌換的基礎(chǔ)。

加強地方金融管理體系

在工業(yè)化、城市化和市場化推進過程中，二元經(jīng)濟導(dǎo)致二元金融成為不可避免的趨勢。大力發(fā)展地方金融，構(gòu)建中央與地方分層有序的金融體系是解決二元金融的關(guān)鍵。

要明確賦予省級金融管理部門管理地方金融的職能。近幾年來，隨著地方新興金融機構(gòu)的快速發(fā)展，全國各地相繼成立了省級金融管理部門，構(gòu)建中央與地方分層金融管理體系逐漸成為現(xiàn)實。因此，國家相關(guān)部門應(yīng)該明確賦予省級金融管理部門管理和調(diào)控地方金融的權(quán)利，完善地方金融管理部門定位和職能。

要下放一定金融立法權(quán)與政策制定權(quán)給省人大常委會和省級政府，金融立法權(quán)主要賦予省級人民代表大會制定符合地方小微金融機構(gòu)發(fā)展的法律，明確地方金融管理部門管理地方金融的職責權(quán)限。金融政策主要授權(quán)省級政府一定金融調(diào)控權(quán)，指導(dǎo)、引導(dǎo)地方金融發(fā)展。

同時還應(yīng)大力培育和完善地方金融組織體，構(gòu)建“三農(nóng)”金融服務(wù)體系，推動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及加工規(guī)模化；構(gòu)建中小微企業(yè)金融服務(wù)體系，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級；構(gòu)建適合邊貿(mào)發(fā)展的金融服務(wù)體系，充分發(fā)揮沿邊縣市地理優(yōu)勢；構(gòu)建縣域經(jīng)濟金融服務(wù)體系，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。

此外，要積極探索地方金融管理的創(chuàng)新，探索地方新興金融機構(gòu)市場準入、市場退出模式，推動地方金融差異化發(fā)展；探索地方新興金融機構(gòu)合規(guī)化、透明化、陽光化經(jīng)營制度；推動新興金融機構(gòu)完善法人治理結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部控制制度。

推動地方金融差異化發(fā)展。地方金融差異化發(fā)展主要體現(xiàn)在金融機構(gòu)設(shè)置差異化，風險容忍度差異化，金融考核差異化以及金融產(chǎn)品創(chuàng)新服務(wù)差異化四個方面。

要形成監(jiān)管合力，加強民間金融監(jiān)控。加強與地方政府部門、金融主管部門協(xié)調(diào)溝通，清理、整頓、規(guī)范正規(guī)金融和民間金融交叉地帶，建立嚴格懲罰制度和責任追求制度，形成監(jiān)管合力。建立民間借貸注冊登記制度，掌握民間借貸變動情況，構(gòu)建民間金融風險預(yù)警機制及信息披露制度，完善正規(guī)金融防火墻制度，防止正規(guī)金融民間化。

建立分層有序的金融監(jiān)管體系，避免地方金融管理的越權(quán)與控權(quán)。建立分層有序的金融管理體系是對分業(yè)垂直監(jiān)管體系的有益補充，促使地方落實好國家差異化的貨幣信貸、金融監(jiān)管、財政稅收等政策。然而，完善地方金融管理體系要掌控好越權(quán)與控權(quán)的關(guān)系，盡量減少地方政府干預(yù)地方金融發(fā)展，更不能代替國家相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)。

同時要加快探索研究建立統(tǒng)一規(guī)范的國家金融監(jiān)管部門。建立統(tǒng)一規(guī)范超級金融監(jiān)管機構(gòu)是西方國家金融監(jiān)管新模式，它較好防范混業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)跨系統(tǒng)金融風險。

作者為云南省金融辦主任