檔案行政執法存在的問題及原因研究文獻概述

摘 要：文章對20多年國內有關檔案行政執法存在的問題及原因的研究文獻進行了統計，并對檔案行政執法中存在的主要問題和原因進行歸納概述。

關鍵詞：檔案行政執法；執法；問題；原因

檔案行政管理部門作為政府的職能部門，擔負著檔案行政執法職責。隨著社會的進步，對檔案行政執法提出了更高要求。因此，分析研究檔案行政執法中存在的問題及其根源，是當前檔案部門實現執法必嚴必須面對的一項重要任務。本文對其研究文獻進行了歸納概述。

1 目前檔案行政執法存在的問題

對檔案行政執法存在的問題，自《四川檔案》1989年5期李克剛先生首次在《在法制的軌道上前進》中提出后，23年間，僅知網學術期刊網絡出版總庫就有872篇文獻涉及這一內容。歸納起來，主要包括：

1.1 執法隨意性較大。提及“執法隨意性較大”的有510條，占全部872篇文獻的58.5%。其中：一是濫用職權。例如，部分“執法人員由于人情關系，礙于情面，對檔案管理中的違規違法行為視而不見，淡然處之”。[1]或根據自己的好惡進行執法，“該罰的不罰、不該罰的亂罰、該輕罰的重罰、該重罰的輕罰等”。[2]二是濫用自由裁量權。“個別執法人員不能秉公執法，對違反檔案法規的事件，該處理的不處理或從輕處理，不敢處罰或處罰不到位，怕當被告，怕敗訴。”[3]從而造成“對行為相對人或過于嚴厲有欠公平，或過于寬大，懲罰力度不夠而使執法效果打了折扣”。[4]“檔案行政處罰超越了法律允許的‘誤差’。比如，同類不同罰、不同類同罰、畸輕畸重、運用法律條款不全等。”[5]

1.2 行政執法外部環境有待改善。提及“外部環境”的有388條，占全部872篇文獻的44.5%。其中：一是存在地方政府行政干預。在日常執法中，往往沖不破“人情網”、跳不出“地方保護主義”的怪圈。由于種種原因，地方領導干部干預執法情況較多，致使違法行為不能得到及時糾正。二是從社會環境來看，“一些被管理的對象對檔案行政執法不以為然，在一些部門存在著檢查時應付你，監督時繞開你，指導時盯著你，等等，不重視檢查、監督的現象比較嚴重”。[6]

1.3 執法程序不規范。提及“執法程序不規范”的有311條，占全部872篇文獻的35.67%。例如：“執法行為不規范，重主體，輕程序，甚至有的僅送達一份處罰決定書了事，其他程序一概省略。”[7]再如：“由于辦案程序、制度規章還不盡科學，監督執法行為的制約機制尚不健全，對執法行為規范、監督力度不夠，導致在檔案執法過程中存在不少漏洞。”[8]“存在著顛倒執法程序、處罰文書不規范、處罰決定文書未送達、不告知當事人有關訴權、執法過程不遵守合理的時間界限等問題。”[9]

1.4 法執行不嚴格。提及“法執行不嚴格”的有218條，占全部872篇文獻的25%。其中：一是違法性質定性不準，適用法律錯誤。二是法律條款內容適用不齊全。例如，“我國《檔案法實施辦法》規定，對倒賣檔案牟利或者私自將檔案賣給、贈送外國人的，工商行政管理機關可以沒收其非法所得，‘處以五百元以上一萬元以下罰款’。這種過于寬泛的規定，可能帶來理解的歧義和執法尺度的偏差”。三是“作為檔案行政執法部門在執法過程中，往往‘怕’字當頭，難免對違法行為有時會‘聽而不聞，視而不見’，‘大事化小，小事化了’，‘抓小放大，抓下放上’，或沒有依法履行職責，對本地區的檔案事業放松管理，疏于檢查。對發生在本地區的檔案違法案件沒有查處，導致執法不嚴，查處不夠及時，使違反檔案法律、法規的現象尚未得到有效制止”。[10]四是拖延履行職責。“行政法制的一個重要原則就是行政效率，嚴重違反這個原則而拖延履行職責，勢必會侵害行政相對人的合法權益，這是法律所不允許的。目前，由于各地檔案行政執法工作才剛剛起步，類似這樣的情況大量存在，如，舉報案件長期得不到落實、來信來訪得不到解決、檔案行政管理部門受理的案件久拖不決等。”[11]

2 檔案行政執法存在主要問題的原因

對檔案行政執法存在的問題，自《四川檔案》1992年2期，劉延光先生首次在《檔案行政執法講座 第五講 檔案行政執法監督檢查》中提出后，20年間，僅知網學術期刊網絡出版總庫有293篇文獻涉及這一內容。歸納起來，主要包括：

2.1 行政執法人員素質參差不齊。提及“人員素質” 的有168條，占全部293篇文獻的57.34%。其中：一是有些行政執法人員思想道德素質較差，平時不注重政治學習和提高自身修養，忘記了“執法為民”的宗旨。二是檔案行政“執法人員多為檔案專業技術人員，法律素質較低，法制觀念較淡薄”，[12]平時不注重對行政法律、法規的學習，“自覺學法、懂法、執法、護法的少”，[13]自身業務素質不能勝任本職工作。

2.2 機構不健全。提及“機構不健全”的有125條，占全部293篇文獻的42.66%。基層檔案部門法制機構還不健全，“人員編制少，且均為兼職”，[14]經費不足，力量不夠，根本不能滿足檔案行政執法工作的需要。“據調查，我國市、縣檔案行政管理部門的工作人員偏少，‘一人多崗’的現象很普遍，有的基層檔案部門甚至沒有檔案執法人員。以浙江省為例，一些市縣檔案局，編制最少2人，最多4人，有的甚至只有1人在崗。一些基層檔案行政管理部門因執法人員力量過少或無執法人員，影響違法案件查處的情況屢次發生。”[15]

2.3 行政執法監督力度不夠。提及“監督力度不夠”的有85條，占全部293篇文獻的29%。行政執法監督是嚴格、公正執法的保障。之所以一些違法執法行為得不到糾正，行政執法活動中濫用權力現象時有發生，一個很重要的原因就是監督力度不夠。從監督體制上來說，檔案部門還沒有完善內部監督制約機制。“沒有將行政執法程序和機制作為合法有效執法的保障條件加以重視，對制定行政執法程序和建立有效監督機制缺乏經驗。”[16]“對此，必須建立一定的制衡機制，以防止檔案行政處罰適用的異化。”[17]

2.4 檔案行政執法主體資格。提及“檔案行政執法主體資格”的有122條，占全部293篇文獻的41.64%。“20世紀90年代，全國各地檔案局館改革，大部分地區是‘局館合一’的模式。同一局館內，行政和事業兩種編制同時存在，工作人員身份不明確，隸屬關系多樣化。有歸黨委直接領導的或黨委辦公廳領導的，等等，給檔案行政執法主體資格的認定帶來困難。有的地方只保留檔案館而沒有檔案局，出現了無檔案行政執法主體的現象。”[18]現在，“全國大多數檔案局被設置為事業單位，大多數檔案局的工作人員被確定為事業或依照公務員管理人員。在這種情況下，檔案局賦予檔案行政管理職能‘名不正言不順’，一些地方授權事業性質的檔案局行使法定職能缺乏法律依據。從檔案事業管理機構設置看，隨著檔案局和檔案館機構職能的日益明晰和分化，局館決策主體的同一性，導致局館職能界限不清，責任混淆的情況難以避免。如，在近幾年發生的涉檔訴案中，不時發生檔案局、檔案館誰是被告的爭執”。[19]

2.5 財政體制方面的原因。提及“財政體制方面”的有49條，占全部293篇文獻的16.72%。例如：某“市13個縣市區檔案局館一些縣一年的經費不足2萬元，大部分縣年經費在3萬～5萬元，少數縣年經費達到8萬～10萬元，市局每年經費達40萬元左右” 。[20]“人財物”的問題，依然是制約檔案行政執法工作開展的“瓶頸”。

2.6 執法人員“人治”思想較重。提及“人治”的有22條，占全部293篇文獻的7.5%。有些執法人員，在行政執法中，熱衷于習慣的“人治”方法，認為那樣方便。從思想上，就不重視按照法定程序操作的“法治”，認為這樣麻煩。

2.7 同級監督難。提及“同級監督難”的有13條，占全部293篇文獻的4.44%。法制工作同級監督難，也是一個重要問題，嚴重影響了監管的效果。

3 結語

要解決上述問題，第一，要健全檔案行政執法體制。加強檔案執法主體建設，完善檔案執法體制，遵循依法設置、精干效能、適應檔案事業發展需要的原則，依法建立健全檔案行政管理機構，進一步明確檔案行政管理部門作為執法部門的政府行政序列編制問題，檔案行政管理部門應依法履行檔案行政執法職能。檔案行政管理部門應當加強與有關主管部門的聯合執法。第二，要以保障公民基本權利的實現為出發點和落腳點，突出檔案行政權的義務性、服務性。轉變傳統執法模式，貫徹便民高效原則，切實增強責任意識，積極執法，做到不錯位、不缺位。第三，進一步健全檔案行政監管機制。要在監管方式方法上進行改革創新。提高監管層次，進一步健全檔案行政執法的責任機制和激厲機制。第四，是加強檔案行政執法隊伍的建設。必須進一步增強檔案行政執法隊伍力量，切實提高檔案行政管理部門依法履職的能力和水平。要不斷提高檔案執法人員素質，提高檔案執法人員的服務意識、責任意識、法律素養和依法行政能力。第五，加強檔案法制理論研究。檔案法制建設是一個系統工程，涉及許多理論問題，需要加強研究。

參考文獻：

[1]高青青.試論檔案執法工作中原則性與靈活性問題[J].蘭臺世界，2007(20).

[2][5][9][11][17]文景明，曲正陽.檔案行政處罰也應有所制約[J].中國檔案，1994(8).

[3][7][12][14]郭煒.縣級檔案執法工作問題[J].檔案管理，2002(1).

[4][6][10][13]謝云.淺談檔案行政執法中存在的問題及對策[J].龍巖師專學報，2002(2).

[8]李冀英.加強檔案執法力度 切實做到依法治檔[J].中共鄭州市委黨校學報，2005(4).

[15][16][18][19]蔣錦萍，李伯富.檔案法制建設發展研究報告[A].[C].中國檔案學會檔案學基礎理論學術委員會.回顧與展望——中國檔案事業發展研究報告，2010年全國檔案工作者年會.

[20]關于我市檔案法制建設中存在問題的研究[J]. 科技信息(科學教研)，2008(8).

（劉東斌組稿 作者單位：開封大學 來稿日期：2012-04-20）